Kommune, betegnelse på et geografisk avgrenset område eller fellesskap som nyter en viss grad av selvstendighet i forhold til overordnede organer.

I dag er denne selvstendighet som regel gitt av en stat, som da norske kommuner fikk lokalt selvstyre i 1837 gjennom vedtaket av formannskapslovene for henholdsvis byene og landdistriktene.

Kommunen har tidligere blitt kalt primærkommune.

I dag har Norge 428 kommuner. De aller fleste er styrt etter formannskapsprinsippet, men flere av de store kommunene er styrt etter den parlamentariske modellen.

Landets kommuner fremviser et stort mangfold. Kommunenes folketall varierer fra noen få hundre innbyggere (Utsira på drøyt 200) opp til Oslos nærmere 650 000, og kommunenes areal varierer fra 6 kvadratkilometer i Utsira og Kvitsøy opp til 9704 kvadratkilometer i Guovdageaidnu/Kautokeino.

Endringer i kommuneinndelingen, såkalt kommunereform, er et politisk stridsspørsmål.

Betegnelsen kommune brukes i de nordiske land, men er internasjonalt bare en av mange betegnelser på lokale, politiske enheter som har fått ansvar for lokal forvaltning og tjenesteyting, noe varierende i omfang i de ulike landene.

Ordet ble antakelig først brukt i tidlig fransk middelalder om byer som tiltvang seg privilegier og fribrev fra overordnede organer, i dette tilfelle føydalherrer.

I løpet av middelalderen klarte mange byer i Italia, Frankrike, Tyskland og de nederlandske områder å utvide sin frihet så mye at de kunne se bort fra øvrige myndigheter. Det dannet seg også løse bysammenslutninger, som Hansaforbundet, for å trygge friheten.

Disse sterke og selvstendige byene som vokste frem fra Nord-Italia og nordover til Østersjøen og Nordsjøen, særlig langs elvene, ble en viktig hindring for kongemakten som forsøkte å bygge opp de nye nasjonalstatene etter renessansen.

Blant andre den norske statsviteren Stein Rokkan har påpekt hvordan det sterke bybeltet fra sør til nord i Sentral-Europa forsinket fremveksten av nasjonalstater betydelig, for eksempel i Italia og Tyskland.

I Norge hadde fra gammelt av tinglagene og byene betydelig selvstendighet. Ettersom statsbyggingen lyktes i de nordlige og vestlige områder av Europa, ble den lokale selvstendigheten etter hvert borte under det stadig sterkere danske kongevelde.

Ved Christian 5s Norske Lov av 1687 forsvant den siste rest av lokalt selvstyre. På landet ble lokalstyret lagt under amtmannen og fogden, i byene under magistraten.

Stats- og nasjonsbyggingen i de nye nasjonalstatene førte etter hvert til en økende mobilisering av bredere lag av befolkningen, og det kom krav om demokratisering av statene. Disse kravene gav seg utslag i krav om et videre lokalt selvstyre.

Det begrensede nasjonale folkestyret Norge fikk i 1814, ble i 1837 fulgt av et lokalt selvstyre basert på formannskapslovene som ble vedtatt dette året. Det var egentlig to lover, en for byene og en for landdistriktene.

Det lokale selvstyret ble basert på kommunene (formannskapsdistriktene) som geografiske enheter, og de ble i all hovedsak etablert på grunnlag av den kirkelige inndelingen i prestegjeld. Det foregår en nærmest kontinuerlig debatt om kommunestrukturen her i landet. For mer, les om kommuneinndelingen i Norge.

Organisering av kommunene

Reglene for hvordan kommunene skal organiseres og drives, er gitt i Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992, senest endret 2011.

Kommunene kan enten organiseres etter formannskapsprinsippet, eller de kan organiseres etter det parlamentariske prinsipp slik tilfellet er i Oslo og Bergen.

Formannskapsprinsippet er det vanlige, og her utøves det kommunale styret med utgangspunkt i et kommunestyre valgt for fire år, med de samme regler for stemmerett som gjelder ved stortingsvalg med unntak av at utenlandske statsborgere har stemmerett ved kommunevalg etter en viss botid her i landet. (For statsborgere fra de nordiske landene er det ikke krav om botid.)

Kommunestyrets størrelse avhenger av kommunens: Kommuner med inntil 5000 innbyggere skal ha minst elleve representanter. Kommuner med over 100 000 innbyggere skal ha minst 43 representanter.

Kommunestyret fungerer til dels gjennom et formannskap, som velges av og blant kommunestyrets medlemmer etter forholdstallsprinsippet, noe som betyr at formannskapet skal speile kommunestyrets partipolitiske sammensetning.

De to organers arbeid ledes av en ordfører, valgt av kommunestyret. Den kommunale forvaltning ledes av en administrasjonssjef. Kommuner kan også ha faste utvalg for de ulike saksområder. Utvalgene har delegert myndighet.

Når kommunen er organisert etter det parlamentariske prinsipp, fungerer kommunestyret som det parlamentariske organ.

Et kommuneråd (byråd) utgår fra flertallet i kommunestyret, eller en gruppering som ikke får et flertall imot seg, og er ansvarlig overfor kommunestyret.

Kommunerådet er den lokale «regjering» og leder kommunalforvaltningen på tilsvarende måte som regjeringen leder statsforvaltningen.

Den enkelte kommuneråd (byråd) har beslutningsmyndighet for de saksområder hun eller han har ansvaret for. Under den parlamentariske modell blir ordførerens rolle tilsvarende stortingspresidentens. Det synes som om den parlamentariske modell i større grad enn den andre bidrar til å gjøre administrasjonssjefsrollen til en konsernlederrolle.

Det er en klar tendens til at kommunene opptrer mer forretningsmessig, blant annet ved at de etablerer flere virksomheter som egen forretning (som kraft-, vedlikeholds- og transportselskaper), og ved at de lar enkelte virksomheter (som renovasjon og sykehjem) utføres privat på kontraktsbasis.

Kommunenes oppgaver fremgår dels av kommuneloven, dels av særlovgivningen, men det er interessant å merke seg at det lokale selvstyret, til tross for det store omfanget kommunesektoren etter hvert har fått, ikke er nevnt i Grunnloven.

Kommunenes oppgaver er for øvrig negativt definert. Det vil si at kommunene kan ta på seg alle oppgaver som ikke lovgivningen eksplisitt har lagt til andre forvaltningsorganer.

Kommunene spiller en stor rolle både som offentlige organer og tjenesteytere; dette gjelder både i Norge og i de andre nordiske landene. Ut fra både ressursbruk og sysselsetting har kommunene særlig betydelige oppgaver innen sektorene sosial og helse, undervisning og teknisk drift.

Ett av siktemålene med den nye kommuneloven var å styrke kommunene som selvstendige politiske enheter. Den enkelte kommune står nå friere til å organisere sin virksomhet. Det nye inntektssystemet, som ble innført fra 1986, skulle føre til at de statlige bevilgninger til kommunene primært skulle gis som rammetilskudd, ikke som mange øremerkede tilskudd. Øremerkingen er likevel fortsatt betydelig.

Den nye kommuneloven fra 1992 skulle også føre til en forenkling av statens kontroll med kommunene. Men i de senere år har staten lagt større vekt på å bruke kommunene som samordnere innen statens egne rammer. Et eksempel er samhandlingsreformen fra 2012 som tar sikte på å bedre samhandlingen mellom den statlige sykehusdriften og den kommunale helsetjenesten, blant annet ved å øke det kommunale ansvaret for primærhelsetjenestene.

Slik overføring av ansvar til kommunene aktualiserer i sin tur spørsmålet om å slå sammen små kommuner, siden de må være store nok til at de kan fungere som profesjonelle tjenesteytere i samspill med, i dette tilfelle, de statlige sykehusforetakene.

Utviklingen av kommunen som velferdsyter og forretningsdrivende medfører for øvrig at folk over tid mer forholder seg til den som brukere og konsumenter enn som borgere.

De enkelte fagdepartementer med tilhørende tilsyn og liknende, samt fylkesmennene fører tilsyn med kommunene. Etter hvert er enkelte av fagdepartementenes tilsynsrepresentanter, som fylkeslegene og undervisningsdirektørene, underlagt fylkesmannsembetene. Den generelle kontrollinstansens rolle er slik styrket, men måten den spilles på, varierer fra fylke til fylke.

  • Overå, Oddvar og Jan Fridthjof Bernt: Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september 1992 nr.107, 4. utg., 2006
  • NOU-rapport 1992: 15, Kommune- og fylkesinndelingen i et Norge i forandring.

Foreslå endringer i tekst

Foreslå bilder til artikkelen

Kommentarer

Har du spørsmål til artikkelen? Skriv her, så får du svar fra fagansvarlig eller redaktør.

Du må være logget inn for å kommentere.