kommuneinndelingen i Norge

Kommunene oppfattes gjerne som selve grunnmuren i vårt nasjonale demokrati og i forvaltningen av våre offentlige velferdsordninger. Det var allikevel ikke ivaretakelse av disse funksjoner som i utgangspunktet var avgjørende for hvordan den kommunale inndelingen ble utformet. Den kommuneinndelingen Norge fikk i forbindelse med at formannskapslovene ble vedtatt i 1837, bygget på den gamle kirkelige inndelingen av landet i prestegjeld; unntaksvis kunne også andre inndelinger legges til grunn, vanligvis gjaldt dette inndelingen i kirkesogn. Landet ble da inndelt i 355 herreds- eller landkommuner og 37 bykommuner. Når det gjelder de offentlige funksjonene som kommunene skulle ivareta, viste denne inndelingen seg etter hvert å være utilstrekkelig.

Gjennom de første hundre årene etter innføringen av formannskapslovene skjedde det en sterk oppsplitting av de opprinnelige kommunene, noe som førte til at antall kommuner ble mer enn fordoblet. Disse delingene var i det alt vesentlige basert på kirkesognene. Ved bare to anledninger – begge i det første tiåret etter at av formannskapslovene ble vedtatt – skjedde det en kommunesammenslåing. Etter andre verdenskrig hadde landet 744 kommuner. Oppdelingen som hadde skjedd mellom 1837 og 1945 hadde foregått gradvis, frivillig og uten noen samlet nasjonal plan.

I utgangspunktet var omfanget av kommunal virksomhet meget begrenset. Allerede før formannskapslovene ble vedtatt, eksisterte det lokale organer for ivaretakelse av visse – og viktige – offentlige oppgaver. Særlig viktig var fattigkassene og skolekassene som forvaltet mer enn halvparten av lokalforvaltningens samlede ressurser. Både fattigkommisjonene og skolestyrene fungerte som selvstendige og uavhengige beslutningsorganer. Den egentlige kommunale virksomhet var i de første årene etter 1837 rettet mot det vi kan betegne som teknisk infrastruktur – og særlig veibygging. Det var først på 1860-tallet at fattigkassene og drift av almueskolen, fra 1889 folkeskolen, ble et kommunalt ansvarsområde.

I perioden 1837–1930 ble det i mange kommuner også opprettet sognekommuner, et «underkommunalt" nivå som formannskapslovene av 1837 åpnet for. Disse var vanligvis basert på den kirkelige inndelingen i sogn. Over tid økte omfanget av de typer saker som dette "underkommunale" nivået kunne ta på seg i tillegg til saker som bare berørte vedkommende sogn.

Valget til kommunestyre (representantskap) og formannskap ble også gjennomført sognvis i kommuner der det var etablert sognekommuner. Opprettelsen av sognekommuner var i mange tilfeller begynnelsen til den betydelige kommunedelingen i perioden 1837–1930.

Et av de første større reformarbeider som ble igangsatt umiddelbart etter andre verdenskrig, var rettet mot utformingen av og funksjonene til det kommunale styringsnivået. Det viktigste reformforslaget ble utarbeidet av en komité nedsatt i 1946 ledet av fylkesmann Nikolai Schei, med mandat om å fremme forslag til en revisjon av den kommunale inndelingen.

Det første konkrete resultatet av komiteens arbeid var opphevelse av ordningen med sognekommuner; dette skjedde alt i 1947.

I Schei-komiteens innstilling fra 1952 diskuterte man forholdet mellom de to hovedhensyn som måtte veies mot hverandre når det gjaldt spørsmålet om hva som var den mest hensiktsmessige kommunestørrelse – og kommuneinndeling. På den ene siden skulle man tilstrebe en kommunestruktur som best mulig ivaretok hensynet til demokratiske prosesser og borgereffektivitet gjennom innbyggernes engasjement i lokalpolitikken. På den annen side var det ønskelig å sikre kommunene tilstrekkelig kapasitet til å imøtekomme borgernes behov for offentlige tjenester, det som er blitt betegnet som systemkapasitet.

Hva angår hensynet til systemkapasitet, ble dette av Schei-komiteen konkretisert til prinsippet om at alle kommuner skulle ha et forvaltningsapparat som besto av en formannskapssekretær, en ligningssekretær og en herredskasserer (i byene kemner). Ut over dette anga denne komiteen ingen klare preferanser med hensyn til hvilke oppgaver kommunene skulle ivareta.

Når det gjelder å fastsette hva som er en optimal kommunestørrelse, trekker hensynet til borgereffektivitet og systemkapasitet i motsatte retninger. Mens borgereffektivitet best lar seg ivareta i små kommuner – der avstandene mellom velgerne og de politiske myndigheter vil være korte – vil systemkapasiteten øke med økt kommunestørrelse. Spenningsforholdet mellom disse to hensyn kom delvis til uttrykk i innstillingen fra Schei-komiteen. Men det var en annen komité som om lag 40 år senere bidro til en mer systematisk drøfting av dette spenningsforholdet, nemlig Christiansen-utvalget som i 1992 avga en innstilling om prinsipper for en ytterligere revisjon av kommuneinndelingen.

I Christiansen-utvalgets innstilling var anbefalingene fra komitéflertallet at vekten først og fremst burde legges på kommunenes kapasitet til å sikre borgerne de tjenester de har behov for og krav på. Og mens Schei-komiteen anbefalte at ingen kommuner burde ha mindre enn 2500 innbyggere, foreslo Christiansen-utvalgets flertall at minstestørrelsen burde være 5000 innbyggere.

Da Christiansen-utvalget kom med sine anbefalinger, hadde det foregått en omfattende sammenslåingsprosess av de norske kommunene i kjølvannet av Schei-komiteens innstilling. Mellom 1956 og 1970 ble antall kommuner i Norge redusert fra 744 til 451 (se figur). Og det var i hovedsak landets herredskommuner som var gjenstand for sammenslåingsprosessene. Mens antall herredskommuner var 680 i 1956, var tallet redusert til 404 i 1970 – etter at denne inndelingsreformen var gjennomført.

Siden er tallet ytterligere noe redusert, i første rekke ved utvidelsen av de fleste bykommunene som ikke fikk slik utvidelse i kjølvannet av Schei-komiteens arbeid, men også ved frivillige sammenslutninger.

Denne reduksjonen skjedde til tross for at Stortinget vedtok opprettelse av 11 nye kommuner blant dem som mente seg «tvangssammenslått» på 1960-tallet. Denne økningen i kommunetallet fant sted 1976–77. Fra midten av 1990-tallet og fram til kommunereformen som ble vedtatt i 2017, skjedde endringer i kommuneinndelingen bare der de berørte kommunene var enige om det. Dette gjaldt både for sammenslåinger og grenseendringer. Dette siste forekom særlig i områder der endrede kommunikasjonsforhold skapte nye forutsetninger for kommuneinndelingen.

Sett i forhold til målene om større og ressursmessig mer robuste kommuner har ordningen med frivillighet med hensyn til å slå seg sammen med andre kommuner ikke satt særlige spor etter seg. Før Stortinget i juni 2017 vedtok en ny kommuneinndeling, var det vel 25 prosent av landets kommuner som hadde færre enn 2500 innbyggere, mens 30 prosent hadde mellom 2500 og 5000 innbyggere.

Regjeringen Solberg tok initiativ til en kommunereform. Denne prosessen førte til at Stortinget i 2017 vedtok å redusere antallet kommuner fra 426 til 356.

Utredningsarbeidet som regjeringen Solberg igangsatte i 2014 tok sikte på en ny og «robust» kommunestruktur, der målet først og fremst var å styrke systemkapasiteten i det kommunale styringssystemet. En ekspertgruppe som hadde i oppdrag å legge fram kriterier for vurdering av kommunestrukturen, og som ble ledet av professor Signy Irene Vabo, la i 2014 frem en rapport der det ble det foreslått en minstestørrelse for en kommune (som ikke ville være avhengig av interkommunale samarbeid) på et sted mellom 15 000 og 20 000 innbyggere.

I april 2016 presenterte regjeringen en stortingsmelding (Meld. St. 22 (2015-2016)) der det ble foreslått en omfattende inndelingsreform også av landets fylkeskommuner (se regionreformen).

Den kommunale og regionale inndelingsreformen ble behandlet i Stortinget i juni 2017. Et flertall i Stortinget ga sin tilslutning til en ny kommuneinndeling som reduserte antallet kommuner fra 426 til 354. I nytt Stortingsvedtak i desember 2017 ble imidlertid det endelige antallet 356. I en viss forstand svarer dette til antall kommuner ved formannskapslovenes ikrafttreden i 1837 da landet fikk 355 herredskommuner og 37 bykommuner. Den gang var den gjennomsnittlige befolkningsstørrelse i herreds- eller landkommunene på 3017, mens byene i gjennomsnitt hadde 3486.

I reformvedtaket i juni 2017 vedtok Stortinget at fylker og fylkeskommuner skulle slås sammen som ledd i den såkalte regionreformen, og antallet ble redusert til 11 fra 1.1.2020. Da regjeringen Støre overtok makten etter Stortingsvalget høsten 2021 ble det åpnet for reversering av sammenslåingene, og fra 1.1.24 har landet 15 fylkeskommuner.

• Les mer om kommunereformen

Hensynet til henholdsvis borgereffektivitet og til systemkapasitet har også markert de politiske skillelinjer som har preget debattene om den kommunale inndelingen. Mens særlig Arbeiderpartiet i forbindelse med reformen på 1960-tallet og i behandlingen av Christiansen-utvalgets innstilling i 1996 la hovedvekten på å sikre systemkapasiteten på lokalt nivå, har de borgerlige partiene – anført av Høyre og Senterpartiet – i de samme inndelingsdebatter kjempet for en kommuneinndeling som sikrer best mulig borgereffektivitet.

Disse politiske skillelinjene er imidlertid blitt mindre tydelige i løpet av de siste to tiårene, og i den nye inndelingsreformen som ble vedtatt av Stortinget i 2017, var det særlig Høyre som ivret for en ny kommuneinndeling basert på hensynet til systemkapasitet, og som kan føre til bedre og mer effektiv tjenesteyting. På lokalt nivå trådte reformen i kraft etter kommunevalget i 2019. Inntil da ble det jobbet i de sammenslåtte kommuner med en samordning av tjenester og det administrative apparat som var i drift da de nye kommunestyrene trådte i funksjon fra 1. januar 2020.

Den kanskje viktigste politiske skillelinjen i forbindelse med reformen som ble vedtatt i 2017, dreide seg om hvorvidt endringer i den kommunale inndelingen skulle baseres på frivillighet fra de berørte kommuners side, eller om Stortinget mot den lokale folkeviljen og lokale politiske vedtak skulle kunne fatte tvangsmessige vedtak for konkrete sammenslåinger. Også i dette spørsmålet skiftet både Arbeiderpartiet og Høyre standpunkt. Mens Høyre i 1996 tilhørte det flertall som fastslo at ingen kommunesammenslåing skulle skje mot enkeltkommuners egen vilje, var de i den siste reformen tilhengere av å bruke tvang overfor kommuner som motsatte seg slike sammenslåinger. Samtidig beveget Arbeiderpartiet seg i motsatt retning; mens de i 1996 mente at tvangsmessige sammenslåinger kunne være nødvendige, mente de i 2017 at sammenslåinger burde skje på frivillig basis.

Partienes holdning til en revisjon av kommunestrukturen – gjennom sammenslåinger – er ikke bare begrunnet i spørsmål knyttet til borgereffektivitet og systemkapasitet. En ny kommuneinndeling vil kunne virke inn på maktfordelingen mellom de ulike politiske partier, og vil kunne bidra til en svekkelse av den posisjonen de minste partiene har hatt i kommunepolitikken.

Det er særlig Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti som vil være sårbare når det gjelder deres lokale representasjon i kjølvannet av en slik reform; alle disse tre partiene har svært små partigrupper i landets kommunestyrer og kan raskt risikere å stå uten noen representasjon i de nye sammenslåtte kommuner.

Senterpartiet befinner seg i en litt annen – men også de i en utsatt – situasjon. I forhold til sin samlede velgeroppslutning har Senterpartiet en uforholdsmessig høy andel av landets ordførere, og har en forholdsvis dominerende plass i lokalpolitikken i store deler av landet. Mens partiet ved valget i 2015 fikk 8,6 prosent av stemmene, fikk de hele 22,9 prosent av landets ordførere. En omfattende kommunesammenslåing vil med høy grad av sikkerhet også ha negative følger for Senterpartiets posisjon i landets lokalpolitiske liv.

På den andre siden finner vi Fremskrittspartiet, som fikk vel 9,5 prosent av stemmene, men bare 1,2 prosent av ordførerne i 2015-valget. Gjennom en sammenslåing vil slike skjevheter i fordelingen mellom stemmer og verv kunne bli mer jevn. I dag er det bare Høyre som har noe i nærheten av en likevekt i fordelingen av stemmer og ordførerverv på landsbasis.

Generelt vil endringer i de enkelte partiers kommunale representasjon også kunne ha rikspolitiske følger. Dersom enkelte partier helt mister sin representasjon i et kommunestyre, vil dette kunne ha konsekvenser for virksomheten til de lokale partilag – i form av passivitet og eventuelt en fullstendig nedleggelse. Dermed svekkes disse partiers evne til å drive en aktiv velgermobilisering også ved nasjonale valg.

• kommunereformen
• kommune
• regionreformen

• Statistisk sentralbyrås tabell over antall kommuner 1875-1993 (grunnlag for figuren)