Til tross for de store nedskjæringene i Forsvaret, dels fordi det nye materiellet som var blitt anskaffet var mye dyrere i drift enn materiellet det erstattet – og dyrere i drift enn beregnet, og dels fordi utgiftene til krevende internasjonale operasjoner ble høyere enn forutsatt, ble det etter hvert klart at Forsvaret ikke lot seg finansiere innenfor gjeldende budsjettrammer. Strukturen måtte enten videre ned eller budsjettene økes. På Natos toppmøte i Wales i september 2014, som en reaksjon på Russlands annektering av Krim i mars samme år, ble medlemslandene enige om å øke forsvarsbudsjettenes andel av brutto nasjonalprodukt til to prosent innen 2024. Etter 2015 fikk derfor både det norske forsvarsbudsjettet og forsvarssektorens andel av BNP markant økning.
Arbeidet med langtidsplanen for perioden 2017 til 2020 tok til høsten 2014, under inntrykk av Krim-krisen, med forsvarsminister Ine Eriksen Søreides oppdrag til forsvarssjef Haakon Bruun-Hanssen om å utarbeide et fagmilitært råd som grunnlag for langtidsplanen. Oppdragsdokumentet tok utgangspunkt i erkjennelsen av at ubalansen i forholdet mellom ambisjonsnivå, struktur og tilgjengelige ressurser hadde ledet til at Forsvaret hadde for liten reaksjonsevne og kapasitet for de nasjonale oppgavene. Evnen til høyintensitets fellesoperasjoner i forsvar av landet skulle være dimensjonerende for Forsvarets struktur. Alvorlige kriser i Norges nærområde måtte kunne håndteres nasjonalt, mens Forsvaret i krigstilfelle måtte kunne ta imot og operere integrert i Nato-styrker. Dette var ikke noen ny målsetning, men hun fastslo at evne til på kort varsel å håndtere krise og krig i våre nærområder med utholdenhet og dybde i strukturen ikke hadde vært prioritert.
Oppdraget til forsvarssjefen ble gitt én måned etter Natos toppmøte i Wales. Det norske forsvarets andel av BNP lå på dette tidspunkt i underkant av 1,3 prosent, og en økning til to prosent ville innebære en budsjettøkning på nær 43 prosent, eller 19 milliarder kroner. Men forsvarssjefen fikk ikke i oppdrag å utrede en forsvarsstruktur innenfor to prosent av BNP. Han skulle utrede to budsjettalternativer: en videreføring av flate 2015-budsjetter, og en reell årlig budsjettøkning på 0,5 prosent. I tillegg skulle han angi hva han ville prioritere om han fikk mer penger enn dette.
I sitt fagmilitære råd fra oktober 2015 fastslo forsvarssjefen at en videreføring av 2015s budsjettramme vil innebære en radikal nedbygging av Sjøforsvaret og Hæren og noe reduksjon av Luftforsvaret. Evnen til høyintensitets fellesforsvar vil måtte oppgis. Forsvarssjefens anbefalte struktur, som han kalte «et nødvendig minimumsforsvar», var i realiteten grovt sett en videreføring av eksisterende struktur gjort operativ tilgjengelig. Med anskaffelse av nye ubåter, nye kampfly, og enkelte andre allerede planlagte anskaffelser, i tillegg til reell kompensasjon for antatt teknologisk fordyrelse, ville det kreve en årlig budsjettøkning med tre milliarder kroner per år i planperioden fram til 2020, og en budsjettøkning på 175 milliarder kroner over de neste 20 år. I seg selv en illustrasjon av hvor omfattende underfinansieringen av Forsvaret hadde vært fram til da. Og selv dette budsjettnivået forutsatte betydelig reduksjon av staber, nedleggelse av tjenestesteder for å redusere driftsutgiftene.
Langtidsplanen for Forsvaret for perioden 2017 til 2020 forelå i juni 2016, og bygde på forsvarssjefens fagmilitære råd, men ikke fullt ut. Planens to hovedprioriteringer var for det første å bringe Forsvaret i kampklar stand ved å rette opp underbemanningen, tette hullene i vedlikehold og beholdninger av ammunisjon og reservedeler, og øke omfanget av trening og øvelser. For det andre var det å bringe samsvar mellom planer og budsjetter og med det bryte den vedvarende underfinansieringen av Forsvaret. I tråd med den sikkerhetspolitiske utviklingen med økt spenning mellom Russland og Vesten la langtidsplanen opp til økt tilstedeværelse, trening og øving i Nord-Norge, og særlig i Finnmark. Planens svakhet var for det første den økonomiske rammen. Langtidsplanen la opp til en budsjettøkning i løpet av de neste 20 år på 165 milliarder kroner, mot forsvarssjefens 175 milliarder. Forsvarssjefens anbefalte budsjettøkning på tre milliarder kroner årlig ville gi en budsjettramme i 2020 på 12 milliarder over nivået i 2016. Langtidsplanen la opp til at budsjettet fram til 2020 skulle økes med 7,2 milliarder kroner. Det ble ikke plass innenfor langtidsplanens rammer til å videreutvikle landmakten, som i hovedsak beholdt gjeldende organisasjon og utrustning, i strid med forsvarssjefens fagmilitære råd. Stortinget konstaterte at langtidsplanen derfor bare utgjorde første del i behandlingen av Forsvarets framtid, og påla regjeringen å komme tilbake med den andre delen av langtidsplanen om videre utvikling og innretting av Hæren og Heimevernet.
I Landmaktutredningen, som ble vedtatt av Stortinget i november 2017, anbefalte regjeringen å styrke, modernisere og videreutvikle landmakten innenfor den vedtatte langtidsmeldingens økonomiske planramme. I tråd med langtidsplanens prioritering av økt militær tilstedeværelse, trening og øving i Nord-Norge, skulle det etableres styrket permanent landmilitær tilstedeværelse i Finnmark.
Forsvarsbudsjettet for 2019 viste at regjeringen faktisk fulgte opp langtidsplanens økonomiske ramme. Men man lå likevel etter planen når det gjaldt å øke beholdningene av ammunisjon og reservedeler, øke bemanningen ved kampavdelingene og øke øvingsaktiviteten. Forsvarsgrenene hadde fortsatt ikke tilstrekkelige driftsmidler til fullt ut å kunne omsette investeringen i materiell i operativ evne. Da arbeidet med langtidsplanen for perioden 2021 til 2024 ble igangsatt i april 2019 mente forsvarssjefen dessuten at hans vurdering fra 2015 av hva som var et «nødvendig minimumsforsvar» ikke lenger holdt. Med gjeldende forsvarsstruktur og utholdenhet ville Forsvaret verken klare å møte økte nasjonale behov eller å innfri økte krav fra Nato.
I sitt fagmilitære råd av 8. oktober 2019 fremmet forsvarssjefen fire strukturalternativer hvor det høyeste alternativet (alternativ A) etter hans vurdering var det minimum som var nødvendig for at Forsvaret skulle kunne ivareta landets sikkerhetspolitiske behov, og det eneste som ville oppfylle Natos styrkemålsetting for Norge. Det ville innebære en økning av antall manøverbataljoner fra seks til elleve, antall fregatter fra fire til åtte og antall helikoptre fra 58 til 84. Det laveste alternativet (alternativ D) var en videreføring av gjeldende langtidsplan, med visse forsterkninger: én manøverbataljon, to fregatter og et forsterket luftvern.
Begge alternativer la til grunn en årlig økning av forsvarsbudsjettet med tre prosent i de første fire årene fram til 2024. Alternativ D forutsatte deretter en konstant budsjettramme, mens alternativ A forutsatte en videre økning fram til 2028, da rammen skulle ligge 86 milliarder over budsjettrammen i 2020, en økning på nesten 50 prosent.
Langtidsplanen for perioden 2021 til 2024 skulle etter planen legges fram for Stortinget etter påske 2020. I mellomtiden rammet koronapandemien og førte til en markert reduksjon i BNP, noe som også endret de økonomiske forutsetningene for den videre utviklingen av Forsvaret.
Kommentarer
Kommentarer til artikkelen blir synlig for alle. Ikke skriv inn sensitive opplysninger, for eksempel helseopplysninger. Fagansvarlig eller redaktør svarer når de kan. Det kan ta tid før du får svar.
Du må være logget inn for å kommentere.