Fredsbevarende operasjoner, en oftest flernasjonal inngripen som med et politisk mandat og partenes aksept anvender militære og/eller sivile midler for å bevare eller gjenopprette fred og stabilitet mellom stridende parter i et avgrenset område. Fredsbevaring er en metode som først og fremst De forente nasjoner (FN) anvender som ledd i arbeidet for å opprettholde internasjonal fred og stabilitet. FN anlegger en tredelt, grov tilnærming til fredsbevaring, som et virkemiddel for 1) bistå i å vedlikeholde våpenhviler, bl.a. som forutsetning for påfølgende politiske løsninger; 2) implementere omfattende avtaler, bl.a. knyttet til avvæpning av parter i en borgerkrig forut for overvåking og støtte til gjennomføring av valg; 3) beskytte humanitære operasjoner, bl.a. for å sikre at hjelp kommer frem i situasjoner med konflikt og voldsutøvelse.

Oppgaven og karakteren til operasjonene har utviklet seg vesentlig fra slutten av 1980-årene, samtidig som andre aktører enn FN i tiltakende grad står for tilsvarende innsats. Særlig er det et, til dels utydelig, skille mellom fredsbevarende («peace keeping») og fredsopprettende eller fredsskapende («peace enforcement») operasjoner, hvor sistnevnte ikke forutsetter en etablert fredssituasjon (fredsavtale eller våpenhvile), og hvor det ligger i mandatet å kunne ta militære maktmidler aktivt i bruk for å tvinge frem opphør av stridigheter som grunnlag for en politisk betinget fred. Ved årtusenskiftet var fredsstøttende («peace support») operasjoner en vanlig betegnelse for de mer sammensatte multinasjonale operasjoner enn de langt mer avgrensede, tradisjonelle fredsbevarende. En annen type flernasjonale militære operasjoner (kampanjene mot Taliban-regimet og al-Qaida i Afghanistan fra 2001 og mot Saddam Hussein i Irak fra 2003) har gått fra angrepskrig, ledet av én dominerende part – USA, til en stabiliseringsoperasjon, utført av multinasjonale koalisjoner som fortrinnsvis opererer med forankring i FN-mandat og på anmodning fra nye, nasjonale makthavere.

Fredsbevarende operasjoner har langt på vei vært assosiert med FN, og de har fremstått som et av FNs tydeligste og mest sentrale tiltak. Den første FN-operasjonen ble satt inn i 1948, og særlig ved den kalde krigens slutt omkring 1990 fikk denne delen av FNs arbeid et oppsving. Men også andre organisasjoner enn FN har – særlig etter 1990 – iverksatt fredsbevarende operasjoner, både regionale organisasjoner (som i Afrika), men også NATO (som på Balkan) – og gjerne med basis i et mandat fra FNs sikkerhetsråd. Den regionale organisasjon som i størst utstrekning har bedrevet fredsbevaring eller fredsskaping etter FN-modell, er vestafrikanske ECOWAS, som siden borgerkrigen i Liberia tidlig i 1990-årene har satt inn sine ECOMOG-styrker i flere av medlemslandene. Afrikanske union (AU; tidl. Organisasjonen for afrikansk enhet, OAU) har også etablert fredsoperasjoner; det samme har EU (på Balkan).

Både FN og de regionalt baserte operasjonene mangler etablerte militære strukturer og apparat, noe som i flere tilfeller alvorlig har svekket den militære evne til å løse oppdrag. Selv om det inngår i FN-paktens bestemmelser (artiklene 45-48), er det ikke blitt bygd opp en egen FN-styrke som i utgangspunktet er samtrent og utrustet, og som på kort varsel kan settes inn. Fortsatt må enhver ny styrke, etter vedtak i Sikkerhetsrådet, settes sammen på basis av forespørsler til enkelte medlemsland, og FN er avhengig av at disse har evne og vilje til å stille styrkebidrag. Fra 1995 ble det etablert en flernasjonal styrke med identifiserte og klargjorte avdelinger (SHIRBRIG) til disposisjon for FN, men ikke som en stående og samtrent styrke. Danmark, Norge og Sverige var blant bidragsyterne til SHIRBRIG, som var operativ fra 2002, men som ble nedlagt i 2009. Ofte har det vist seg å ta lang tid å få stilt en nødvendig styrke, med de konsekvenser det får for konflikten og de som rammes av den. Den militære kvaliteten vil også variere fra land til land, bl.a. grunnet ulik militær utdanning, erfaring og ikke minst: utrustning og systemer. Dermed vil også den enkelte styrke variere i effektivitet. NATO har derimot i utgangspunktet samtrente styrker med felles kommando- og kontrollsystem, og de kan igangsette og gjennomføre operasjoner bedre og hurtigere. NATO har også utrykningsstyrker som kan settes inn i de fleste typer konflikter, hvor som helst; også på vegne av FN. Tilsvarende kapasitet var 2005 under oppbygging i regi av EU.

Med basis i et FN-mandat er det flere eksempler på at én type styrke tar over etter en annen; f.eks. tok en NATO-styrke (IFOR) over etter en FN-styrke (UNPROFOR) på Balkan 1995, en FN-styrke (ONUB) etter en AU-styrke (AMIB) i Burundi 2004, og en EU-styrke (EUFOR) etter en FN-styrke (SFOR) i Bosnia 2004. I andre tilfeller har EU eller enkeltland sendt styrker for å støtte en FN-operasjon i vanskeligheter, som Storbritannia til Sierra Leone 2000 og Frankrike til Kongo 2003. For å styrke regional kapasitet til å iverksette fredsoperasjoner har USA iverksatt programmer med økonomisk og militær støtte til oppbygging av fredsbevarende kompetanse i enkeltland, særlig i Afrika. Også grupper av enkeltland har etablert fredsstyrker, som i Sinai (MFO) fra 1982, i Beirut (MNF) 1984 og i Sudan (JMC) fra 2002. De nordiske land som gruppe har også tradisjon for samarbeid omkring fredsbevaring, bl.a. gjennom felles fagkurs. Nordiske bidrag har også flere ganger gått sammen i felles avdelinger, bl.a. i Gaza og på Balkan. Fra midten av 1990-årene er samarbeidet utvidet til i noen grad også å inkludere de baltiske stater.

Fredsbevarende operasjoner har tradisjonelt bestått av enten militære observatørkorps eller militære styrker; enten de har vært i FNs eller andres regi. Den første FN-operasjon (UNTSO i Midtøsten, 1948–) var og er en ren observatørmisjon, som vesentlig overvåker og rapporterer, iht. sitt mandat. Disse består av ubevæpnede militære observatører (offiserer), mens en FN-styrke består av som oftest lett bevæpnede militære avdelinger under felles militær kommando og politisk styring, og formelt underlagt FNs generalsekretær. Den første FN-styrken ble også satt inn i Midtøsten (UNEF I, 1956–67). Den tidligere multinasjonale operasjonen i Korea (UNFK, 1951–54) ble ført under FNs flagg, men sto ikke under FNs kommando, og blir derfor ikke regnet som en genuin FN-operasjon. Det er vanlig at operasjoner hvor det settes inn styrker også inkluderer observatører, evt. fra en annen misjon – som da UNTSO-observatører ble sendt til Libanon som støtte for UNIFIL.

Fra slutten av 1980-årene har operasjonene fått nye oppgaver og karaktertrekk og omtales gjerne som en ny generasjon fredsoperasjoner; med mer komplekse mandat og mer komplett sivil–militær organisering: multinasjonale operasjoner med multidimensjonale oppgaver og multifunksjonelle oppsettinger. Forskjellen fra første generasjons tradisjonelle fredsbevaring ligger ikke minst i å kunne utføre fredsoppretting, men også i at oppgaven og oppsettingen er langt mer sammensatt, bl.a. med et blandet militært og sivilt mandat – og med større innslag av ikke-militært personell enn før, bl.a. polititjenestemenn og valgobservatører. Fra 1990-årene ble det også vanlig med en mer enhetlig, overordnet koordinering av FNs – og andre bidragsyteres – innsats i en gitt krise, hvor både militære og sivile (humanitære) innsatselementer ble ledet under én person, på vegne av generalsekretæren; f.eks. i Rwanda og Kosovo. Samtidig ble begrepet «humanitær intervensjon» mye brukt; dvs. militær intervensjon i et land eller konflikt, med eller uten landets eller partenes samtykke, i den hensikt å forhindre eller lindre humanitære katastrofer. Ikke minst konflikten i Somalia tidlig i 1990-årene, med intervensjon fra USA og andre land samt FN, hører til i denne kategorien. FNs mislykkede håndtering av folkemordet i Rwanda 1994 forsterket diskusjonen om slik inngripen.

Militære fredsoperasjoner har særlig funnet sted etter den annen verdenskrig og i regi av FN. Karakteristisk for FN-operasjonene har vært at de er vedtatt av Sikkerhetsrådet og har mandat fra dette. Særlig under den kalde krigen var konsensus på dette området vanskelig å oppnå, og antall operasjoner var begrenset – samtidig som mandatene i flere tilfeller viste seg for avgrensede til at oppdragene kunne løses på den mest effektive måte. Klassisk fredsbevaring forutsatte en fredstilstand å bevare, gjerne i form av en fredsavtale eller våpenhvile, samt at partene gav sin aksept for at et observatørkorps eller en militær styrke ble satt inn – formelt på anmodning fra det land operasjonen skulle foregå i. Normalt blir mandatet til en operasjon stående uendret, men regelmessig fornyet etter behandling i Sikkerhetsrådet, gjerne hver 3. eller 6. måned. Finansieringen av operasjonene skjer vesentlig gjennom frivillige bidrag fra FNs medlemsland, og har vært et vedvarende problem, som – i tillegg til manglende styrker – også har begrenset FNs muligheter til å etablere operasjoner.

Men allerede FNs forløper, Folkeforbundet, satte inn en fredsstyrke som i mangt ligner de operasjoner som FN senere har utplassert; i Saarland i 1934. Saar-styrken besto av 3300 soldater fra Italia, Nederland, Storbritannia og Sverige. FNs første fredsbevarende operasjon ble gjennomført på Balkan (UNSCOB) og i Indonesia (UNCI) i 1947, men er i ettertid ikke medregnet blant FNs offisielle fredsoperasjoner. Det samme gjelder den USA-ledede styrken som ble satt inn i Korea-krigen 1951–54 (UNFK). Den siste, som også Norge deltok i, hadde mandat fra FN, men stod under amerikansk militær kommando. Den første som formelt regnes som en FN-operasjon, er derfor observatørkorpset som i 1948 ble sendt til fem land i Midtøsten: UNTSO. Det ble etablert i kjølvannet av den første arabisk-israelske krig etter opprettelsen av staten Israel i 1948 – og var per 2005 fortsatt virksom. Etter den andre arabisk-israelske krigen 1956 ble den første FN-styrken satt inn: UNEF. Senere er en rekke fredsoperasjoner iverksatt i Midtøsten, både i regi av FN og andre, bl.a. UNIFIL i Sør-Libanon, som Norge bidrog til 1978–98, og UNDOF på Golan, fra 1974, etter den tredje arabisk-israelske krigen. Mens UNTSO er den operasjon som har virket lengst, er UNFICYP på Kypros den FN-styrke som har vært lengst utplassert, fra 1964.

Den operasjon som lenge var den største i omfang – og av mange ble ansett som den vanskeligste – var ONUC i Kongo, satt inn 1960–64, også den med norsk deltakelse. ONUC er en av FNs operasjoner som bare i begrenset grad lyktes i å løse sin oppgave, hvilket også gjelder UNPROFOR i det tidligere Jugoslavia, UNOSOM i Somalia og UNAMIR i Rwanda. Operasjonen i Sør-Libanon (UNIFIL) var den siste tradisjonelle fredsbevarende operasjon igangsatt under den kalde krigen – og er en av FNs største og mest krevende, i en situasjon preget av fravær av fred å bevare, stadig nye aktører – og militær overkjøring av en av partene (Israel), som i 1982 okkuperte området FN var satt til å overvåke, og som videre uttrykte tydelig mistillit til FN-styrken, som den anså som partisk. Nøytralitet er en absolutt forutsetning for en FN-operasjon, men det er i flere tilfeller stilt spørsmålstegn ved upartiskheten til enkelte bidragsytere, bl.a. knyttet til deres tidl. relasjoner til angjeldende land, konflikt eller partnere.

Mens det ble igangsatt få fredsoperasjoner i 1970- og 1980-årene, ble det en sterk økning i 1990-årene, da en ny internasjonal konsensus – og flere nye konflikter – så på flernasjonal fredsbevaring som et formålstjenlig instrument. Ikke bare ble det lettere enstemmighet for fredsoperasjoner i Sikkerhetsrådet; det var også vilje til å gå lenger i mandatene, og å gi styrkene videre fullmakter – bl.a. i retning av mer aktiv fredsskaping, fremfor passiv fredsbevaring.

FNs fredsbevarende operasjoner fikk en renessanse ved den kalde krigens slutt; de økte i antall og fikk en både bredere politisk oppslutning og militær deltakelse enn før. I løpet av fem år etter 1989 startet FN flere fredsoperasjoner enn de foregående 44 år, og i 1996 passerte antallet 40. I 1987 var det ca. 10 000 personell i FN-tjeneste, i toppåret 1994 var tallet ca. 70 000. Den geografiske spredningen, både i utplassering av operasjonene og deltakerlandene, ble i 1990-årene også større enn noen gang før. Før ca. 1990 var det en forholdsvis liten kjerne av land – deriblant de nordiske – som bar mye av byrden i fredsoperasjonene. Ved FNs 50-årsjubileum 1995 hadde over åtti av medlemslandene deltatt med personell i én eller flere misjoner; senere har tallet økt. FNs fredsbevarende operasjoner fikk Nobels fredspris 1988.

De fleste FN-operasjoner fra slutten av 1980-årene hører således til det som kalles «andre generasjons fredsoperasjoner», som videre kjennetegnes ved at oppgaver, oppsetting og organisering er ulik første generasjons operasjoner – særlig med mer integrerte sivile og militære oppgaver innen én og samme misjon. Operasjonene i Namibia (UNTAG, 1989–90) og Kambodsja (UNTAC, 1992–93) var de første av annen generasjons fredsbevaring, og kjennetegnes bl.a. av betydelige sivile komponenter. Begge steder var hovedoppgaven også overveiende av sivil og politisk art: å forberede og avvikle valg. De militære delene av disse styrkene hadde bl.a. som oppgave å overvåke fredsavtaler og å sikre at valg ble avholdt etter planen, slik tilfellet senere var bl.a. i Mosambik (ONUMOZ 1992–94) og Øst-Timor (UNTAET 1999–2002; etterfulgt av nye misjoner). De sivile delene bistod bl.a. i forberedelse og avvikling av selve valget, derunder med valgobservatører, som er blitt vanlig også uavhengig av om en militær styrke bistår. I Angola (UNAVEM, 1989–97) startet FN med tradisjonell overvåking av en våpenhvile med observatører, med utvidet mandatet til å omfatte valgovervåking. FN har i flere tilfeller, som i Øst-Timor, også bistått i etablering av en styringsstruktur, og tok i det ekstreme tilfellet Kosovo i realiteten over den sivile administrasjon av området, gjennom UNMIK (1999), støttet militært av styrker fra NATO.

En vesensforskjell fra tidligere operasjoner er også at FNs militære engasjement ikke lenger er avgrenset til fredsbevaring, men at FN selv skal kunne gå inn i forsøk på å skape eller gjenopprette fred. Fra 1990-årene har organisasjonen vært villig til å gå inn i konflikter også uten berørte parters samtykke, også for å forsøke å tvinge gjennom en løsning på konflikten. Operasjonen i Somalia (UNOSOM, 1992–94) er et eksempel på denne typen, hvor FN satte inn styrker for å opprette fred mot partenes vilje. Et tilsvarende eksempel på fredsoppretting utenfor FN, er vestafrikanske ECOMOG, som 1990 sendte en styrke til Liberia for å fremtvinge fred og møtte motstand særlig fra én av opprørsgrupperingene.

Oppgaver som hører med til den nye generasjon fredsoppdrag, er bl.a. avvæpning av soldater, rydding av miner, oppfølging av internasjonale sanksjoner og beskyttelse av humanitær innsats – som tilfellet f.eks. var i Somalia og Bosnia, der internasjonale hjelpeorganisasjoner fikk militær beskyttelse for sine konvoier av mat, medisiner og annet utstyr. For Somalias vedkommende var hele bakgrunnen for den internasjonale intervensjonen å beskytte leveransene av nødhjelp til de sultrammede delene av landet. En annen type humanitær intervensjon fant sted i kjølvannet av Golfkrigen (2) i 1991, da FN stod bak opprettelsen av beskyttede soner for kurdiske flyktninger nord i Irak. Senere ble det opprettet FN-beskyttede soner også i Bosnia – hvor imidlertid FN-styrken ikke klarte å gi dem som søkte tilflukt der, den beskyttelse de trengte, hvilket førte til betydelig kritikk som følge av massakren av flyktninger i FN-sonen i Srebrenica 1995.

Flere av 1990-årenes FN-operasjoner har også hatt mandat til å overvåke menneskerettighetene. I to tilfeller, det tidligere Jugoslavia og Rwanda, har dette ført helt frem til krigsforbryterdomstoler i regi av FN. I slike tilfeller med utvidede mandater finner det gjerne sted et samarbeid mellom ulike deler av FN-systemet, ikke minst FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR) og FNs høykommissær for menneskerettigheter (UNHCHR).

Et annet nytt trekk ved fredsoperasjonene i 1990-årene er at det er blitt vanlig å sette inn styrker i konflikter i ett enkelt land; tidligere var det vanligst å sette inn FN-styrker i konflikter mellom stater. Både i Angola, Elfenbenskysten, Haiti, Liberia, Sierra Leone, Rwanda og Somalia er det satt inn FN-styrker som følge av borgerkriger/konflikter. Det ble samtidig også mer vanlig å ha innslag av sivilt politi i de fredsbevarende operasjonene. Disse opptrer som del av FN-operasjonen, men som egen enhet ved siden av den militære og har særlig til oppgave å bistå og overvåke det lokale politi i dets arbeid; opplæring er ofte også en del av oppgaven.

Etter terroranslagene mot mål i New York og Washington 11. september 2001, ble det igangsatt en global kamp mot terror, initiert av og ledet an av USA, og med omfattende internasjonal tilslutning. De første militære aksjoner fant sted i Afghanistan, rettet direkte mot det afghanske Taliban-regimet og det muslimske al-Qaida-nettverket. Samtidig ble operasjonen ISAF igangsatt, for å skape stabilitet i og rundt hovedstaden Kabul, som forutsetning for å reetablere et stabilt og demokratisk styresett i landet – også som ledd i å fjerne baseområder for terrororganisasjoner. ISAF er en multinasjonal styrke som opererer med FN-mandat, og som 2004 spilte en sentral rolle i avviklingen av valget i landet.

Det USA-ledede angrepet på Irak 2003 var også definert som ledd i kampen mot terror, der president Saddam Hussein ble anklaget for å bistå internasjonal terrorisme. Etter at angrepskrigen mot hans regime var over, ble innsatsen definert som stabilisering, forut for valg i 2005. Også i Irak fikk den opprinnelige angriper, USA, med seg en bredt sammensatt internasjonal koalisjon i stabiliseringen av landet; derunder fra Norge. Verken i Afghanistan eller Irak ble det etter USAs angrep imidlertid etablert en reell fred å bevare, knapt nok en stabilitet å sikre.

Få land bidrog gjennom mange år i større omfang til FNs fredsbevarende virke enn Norge – både ved politisk og økonomisk støtte og i form av direkte militær deltakelse. På slutten av 1990-årene fant det imidlertid sted en vesentlig endring i Norges deltakelse i internasjonale operasjoner; da deltakelse i NATO-ledede operasjoner eller flernasjonale koalisjoner ble prioritert fremfor FN-operasjoner. Den store endringen kom med beslutningen om å avvikle deltakelsen i FN-operasjonen i Libanon (UNIFIL) 1998 – til fordel for flere misjoner på Balkan. På denne tiden hadde Norge opptil 1800 soldater ute; flere enn noen gang siden deltakelsen i Tysklandsbrigadene (1947–53).

Deltakelse i internasjonale operasjoner er fra midten av 1990-årene blitt en hovedprioritet for det norske forsvaret, basert på beslutninger i Stortinget. Fra politisk hold ses slik deltakelse som en del av Norges internasjonale forpliktelser, og er samtidig en følge av alliansepolitikken. Fra militært hold ses i nyere tid deltakelsen som nær en nødvendighet for å utvikle best mulig relevant og reell kompetanse for norske styrker – også i en situasjon der det skulle ble krevet hjemme. Det anses følgelig ikke lenger å være noen motsetning mellom nasjonale forsvarspolitiske hensyn og deltakelse ute; snarere tvert imot.

Den norske deltakelsen har tradisjonelt bestått både av observatører og styrker, og med Midtøsten som hovedinnsatsområde. Fra midten av 1990-årene endret dette seg, da Balkan ble prioritert fremfor Midtøsten, og i 2004 var det største innsatsområdet Afghanistan. Midt i 1990-årene hadde Norge på det meste om lag 1800 soldater ute samtidig. Det var høyere enn hva som ble ansett som mulig å opprettholde over tid, og fortsatt innsats – etter hvert i regi av NATO – på Balkan ble prioritert. Innsatsen her, vesentlig i Bosnia-Hercegovina, deretter i Kosovo, vedvarte inn på 2000-tallet, men med en reduksjon i innsatsen på Balkan etter at Norge stilte styrker til innsats i Afghanistan fra 2002. Ved inngangen til 2005 hadde Norge et lavere antall soldater ute i internasjonale operasjoner enn på mange år; ca. 650 – hvorav bare ca. 25 i FN-operasjoner, og uten noen avdelinger avsett til slike. Størst var deltakelsen i Afghanistan, med over halvparten av samlet bidrag.

Per 2014 er det anslått at ca. 100 000 nordmenn har deltatt i til sammen ca. 100 internasjonale operasjoner, inkl. Tysklandsbrigadene (ca. 50 000), hvorav vel 40 000 i FN-operasjoner, derav rundt 23 000 i UNIFIL alene. Langt den største del av Norges bidrag har vært landmilitære styrker, dvs. avdelinger fra Hæren, derunder bataljonsstørrelser til Gaza, Libanon og Bosnia, og kompanistørrelser til bl.a. Libanon, Kosovo, Irak og Afghanistan. Fra 2004 fikk Norge kommando over en flernasjonal bataljon i Afghanistan, og har tidl. ledet flernasjonale avdelinger både i Gaza og på Balkan. Norge har også hatt øverstkommanderende for flere fredsstyrker, bl.a. for UNIFIL og KFOR. Bidrag fra andre forsvarsgrener har særlig bestått av helikoptervinger samt jagerfly fra Luftforsvaret og patruljefartøy fra Sjøforsvaret. Norge har også deltatt med spesialstyrker, særlig fra Hærens jegerkommando, i flere operasjoner. Fra 2003 har norske avdelinger også inngått, på beredskap, i NATOs nye utrykningsstyrke, NATO Response Force.

Foreslå endringer i tekst

Foreslå bilder til artikkelen

Kommentarer

Har du spørsmål til artikkelen? Skriv her, så får du svar fra fagansvarlig eller redaktør.

Du må være logget inn for å kommentere.