Den europeiske union. Signeringen av Roma-traktaten på Capitol 25. mars 1957. Blant underskriverne sees Paul Henri Spaak fra Belgia (nr. 1 fra venstre), Konrad Adenauer og Walter Hallstein fra det daværende Vest-Tyskland (nr. 5 og 6 fra venstre) og Joseph Luns fra Nederland (nr. 10 fra venstre). Bildet er et fargelagt svart/hvitt-fotografi. © EU-Kommisjonen

. Begrenset gjenbruk

Møtedeltakerne foran Jeronimos-klosteret i Lisboa etter signeringen av Lisboa-traktaten, 13. desember 2007. 

av Archiwum Kancelarii Prezydenta RP. Gnu FDL

Opprettelsen av EU har røtter tilbake til Den europeiske kull- og stålunionen på begynnelsen av 1950-tallet. Siden den tid har den europeiske integrasjon utviklet seg særlig langs tre dimensjoner:
  • nye saksområder for samarbeidet
  • nye medlemsland i samarbeidet
  • overføring av myndighet til de europeiske institusjonene fra medlemslandene. 

Det første samarbeidet i det som etter mange år ble til EU, var særmerket av (1) at det begynte mellom bare seks naboland midt i Vest-Europa, og (2) at det var saklig sterkt begrenset. 

Det begynte i 1950 med forslaget om Det europeiske kull- og stålfellesskapet, utarbeidet av Jean Monnet, fransk embedsmann og diplomat, og presentert for allmennheten av den franske utenriksminister Robert Schuman 9. mai 1950. Forslaget kalles i ettertid som regel Schuman-planen.

Det saklig smale samarbeidet i Schuman-planen tok sikte på å legge den franske og tyske kull- og stålindustri under en felles overnasjonal myndighet. Om det var saklig svært begrenset, var det likevel ikke småsaker det handlet om. Denne enorme industrien hadde stått sentralt i de to stormaktenes rustningsvirksomhet og underbygde deres militære makt gjennom to verdenskriger. Ved å legge rustningsindustrien under en felles myndighet, overordnet landene selv, ville man binde våpenproduksjonen og tvinge fram et varig samarbeid mellom de to statene. En ny krig mellom dem ville da bli nærmest umulig, var resonnementet. Og slik ble det da også.

Overenskomsten om kull- og stålindustrien kunne tiltres også av andre stater. BelgiaItaliaLuxembourgog Nederland ble med i drøftingene om å virkeliggjøre planen og sluttet seg til det endelige forslaget. Avtalen om det første europeiske fellesskap ble undertegnet i Paris 18. april 1951 og trådte i kraft 25. juli 1952. Traktaten hadde en varighet av 50 år og skapte et felles marked for kull, jern og stål mellom de seks landene, samtidig som den regulerte produksjonsmengden i medlemslandene.

Kull- og stålfellesskapet (EKSF) tjente som mønster for andre integrasjonsplaner som ble lansert i begynnelsen av 1950-årene (forsvarsfellesskap, en fellesorganisasjon for landbruket, for transport, for sosialpolitikk med mer), men ingen av disse planene lot seg realisere. EKSF kom imidlertid til å få stor betydning for arbeidet med å opprette det økonomiske fellesskap og atomenergifellesskapet.

Planen for et økonomisk fellesskap (EEC, norsk forkortelse EØF, på denne tiden uformelt kalt Fellesmarkedet) ble utformet i midten av 1950-årene. Målet var å få i stand en fastere europeisk økonomisk integrasjon med en politisk samling som det endelige mål. På Messina-konferansen i 1955 ble det oppnådd enighet mellom utenriksministrene fra de seks land om å ta sikte på en trinnvis sammensmelting av de nasjonale økonomier, opprettelse av et felles marked og en gradvis harmonisering av sosialpolitikken.

25. mars 1957 kunne representanter fra medlemslandene undertegne Romatraktaten som opprettet det økonomiske fellesskap og EURATOM-traktaten som opprettet atomenergifellesskapet. Begge traktater trådte i kraft 1. januar 1958.

Det økonomiske fellesskap siktet mot opprettelsen av et varig politisk fellesskap mellom landene. Traktaten om det økonomiske fellesskap inneholdt 248 artikler. Medlemsstatene skulle oppheve tollavgifter, mengdereguleringer og andre hindringer for fri import og eksport av varer seg imellom. De forpliktet seg til å innføre en felles tolltariff og føre en felles handelspolitikk overfor tredjeland, samt fjerne alle hindringer for den frie bevegelighet for varer, personer (arbeidskraft), tjenesteytelser og kapital mellom medlemslandene. (Disse bestemmelsene om fri bevegelighet ble imidlertid ikke virkelighet før etter 1993.) Det skulle ifølge traktaten innføres felles landbrukspolitikk, transportpolitikk og en samordning av medlemslandenes generelle økonomiske politikk, blant annet skatte- og avgiftspolitikken.

I den utstrekning det var nødvendig for at et felles marked skulle bli effektivt, ville medlemslandene forsøke å harmonisere sine lover. Forskjellsbehandling på grunn av nasjonalitet ble i prinsippet forbudt. 

Traktaten inneholdt ingen bestemmelser som bandt medlemslandene i utenriks- eller forsvarspolitiske spørsmål.

Traktaten om Det Europeiske Atomenergifellesskap (EURATOM) hadde som formål å regulere bruken av atomkraft samt tilrettelegge forholdene for etablering og vekst av atomenergi-industrien i medlemslandene.

Landbruket inngikk i Romatraktaten bare som en målsetting og en liste med prinsipper for det framtidige samarbeidet. En konkret ordning måtte derfor forhandles fram. Landbruksprodukter skulle ha ett felles marked for alle seks medlemsland. Bøndene skulle ha et rimelig inntektsnivå, og forbrukerne skulle ha et overkommelig prisnivå for matinnkjøp. Produktiviteten i landbruket skulle heves. Samtidig var det til dels store forskjeller mellom forholdene i landbruket i de ulike medlemsland. Det var derfor vanskelig å komme til enighet. Dertil ble landbruket sett på som en prøvesten for hvor langt det nye europeiske samarbeidet kunne komme. 

Etter flere års harde forhandlinger ble den felles jordbrukspolitikken (engelsk: Common Agricultural Policy, fork. CAP) opprettet i 1962 og trinnvis gjennomført fram til 1968. Grunnprinsippet var prisstøtte, der prisnivået ble satt svært mye høyere enn verdensmarkedsprisene, i mange tilfeller dobbelt så høyt eller mer. Import av jordbruksprodukter ble underlagt beskyttelsestoll. Resultatet ble snart et produksjonsvolum som gikk langt ut over etterspurt mengde. Prisstøtten skulle i prinsippet finansieres av forbrukerne selv, når de betalte sine innkjøp av matvarer til fastsatt overpris. 

Arbeidet med supplerende og utfyllende regler for jordbrukspolitikken fortsatte i årene som fulgte. Et forsøk på å utvide den felles jordbrukspolitikken med en felles strukturpolitikk for produksjonsenhetene (bruksstørrelse mv) på slutten av 1960-tallet ble utsatt for sterk kritikk fra flere hold, og forsøket ble etter hvert oppgitt. 

Traktatene hadde etablert en rekke organer for å sikre gjennomføringen av det omfattende samarbeidet. Under hver av de tre traktatene (for EKSF, EØF, EURATOM) hadde man et ministerråd (Rådet) som det høyeste beslutningsorgan. Hver organisasjon hadde også en kommisjon (kalt Den høye myndighet i EKSF) som besto av embetsmenn (kommissærer) som ikke representerte sine hjemland, bare sine ansvarsområder i kommisjonsarbeidet.

Kommisjonen alene hadde initiativretten (rett til å stille forslag) til Ministerrådet. Kommisjonen var også det viktigste utøvende organ for Ministerrådets beslutninger. Dessuten var det en rådgivende parlamentarisk forsamling som besto av parlamentarikere fra hjemlandene. En egen domstol sto for tvisteløsning. 

I hovedsak har institusjonene senere beholdt særtrekkene i denne beskrivelsen slik de ble i EU etter 1993, bare med utvidet myndighet.

På 1960-tallet oppsto det uventet en strid om institusjonenes interne ordning. Romatraktaten om EØF hadde forutsatt at etter en overgangsperiode med enstemmighet skulle den normale voteringsordning i Ministerrådet være flertallsvedtak

Landbrukspolitikken hadde imidlertid avslørt stor uenighet i mange spørsmål som Frankrike hadde sterke interesser i. Om overgangen til flertallsvotering i Ministerrådet gikk etter skjema risikerte Frankrike nå å bli nedstemt. For president Charles de Gaulle var dette uakseptabelt. Mot ham sto Kommisjonens president Walter Hallstein, som våren 1965 hadde foreslått viktige reformer i finansiering og budsjett for EØF og dessuten insisterte på å følge Romatraktaten om overgang til flertallsvotering. 

Frankrike startet da en seksmåneders boikott av møtene i de felles organene, kalt «den tomme stols politikk». Siden Frankrikes stemme manglet, kunne ikke enstemmige vedtak (som ennå var regelen), fattes i EF-organene. Først i januar 1966 kom en til enighet i et møte i Luxembourg («Luxembourgforliket») om et kompromiss utenfor rammen av traktatene. Kompromisset gikk ut på at om et medlemsland hadde sterke nasjonale interesser på spill i et vedtak, kunne enstemmighetsregelen fortsatt gjelde.

Behovet for å samordne og unngå dobbeltarbeid med så mange liknende institusjoner viste seg etter hvert. Fra 1. juli 1967 ble ministerrådene slått sammen til ett felles ministerråd for EF. Tilsvarende ble det nå bare én kommisjon. De andre institusjonene, Domstolen og Forsamlingen (senere Europaparlamentet), var allerede fra 1958 felles for de tre fellesskapene. (I Romatraktaten ble parlamentet kalt Den felles forsamling, men omdøpte seg selv i sitt første møte i mars 1958 til Den europeiske parlamentariske forsamling.)

Samlet sett hadde integrasjonsprosessen det første tiåret tatt et steg tilbake, fra Romatraktatens overnasjonale (føderalistiske) plan om flertallsvoteringer i Rådet, til Luxembourgforlikets internasjonale (konføderalistiske) ordning med fortsatt vetorett for medlemmer dersom de hadde særlige interesser i en sak.

1. juli 1968 ble alle tollavgifter på den interne handel i fellesskapene opphevet, og det ble etablert en felles ytre tolltariff. Tollunionen var oppnådd før tiden som var forutsatt i Romatraktaten.

Parallelt med utviklingen av EØF til en tollunion hadde andre europeiske land stiftet et noe mindre forpliktende samarbeid gjennom EFTA (European Free Trade Association). Mens EØF var en tollunion, var EFTA bare et frihandelsområdeStorbritanniaPortugalSveitsØsterrike og de tre skandinaviske land var EFTAs medlemmer fra starten i 1959. De ble ofte kalt «de ytre syv», i kontrast til Romatraktatens «indre seks». 

Storbritannia var likevel sterkt fristet til å søke medlemskap i EØF, og ettersom britene hadde en dominerende stilling i EFTA var det flere andre EFTA-medlemmer som fulgte det britiske eksempel. Norge var ett av dem. Danmark og Storbritannia, samt Irland (som ikke var EFTA-medlem, men sterkt avhengig av britisk økonomi) søkte derfor om forhandlinger om EØF-medlemskap i 1961, Norge i 1962.

Denne utvidelsen ble ikke noe av, fordi Frankrike satte seg imot. President de Gaulle var skeptisk til å ha Storbritannia som medlem, noe han signaliserte klart flere ganger i løpet av 1960-årene. I 1967 ble søknadene fra de fire land fornyet. Storbritannias kandidatur ble da støttet av fem av EFs medlemsland – alle utenom Frankrike. Men de Gaulle var fortsatt absolutt imot og uttalte at et britisk medlemskap ville føre til sammenbrudd i hele EF-samarbeidet. 

I 1969 gikk Charles de Gaulle av som president etter nederlag i en folkeavstemning. Hans etterfølger som fransk president, Georges Pompidou, delte ikke de Gaulles syn på britisk medlemskap. Allerede samme år ble det oppnådd prinsipiell enighet om en utvidelse med nye medlemmer, og forhandlingene med søkerlandene tok til i 1970. To år senere var resultatet klart, og medlemskapsavtalene ble undertegnet av regjeringene i januar 1972.

I Danmark og Norge skulle det likevel holdes folkeavstemning om avtalene. Norske velgere sa nei (53 prosent) ved folkeavstemningen 25. september 1972, mens danske velgere sa ja (63 prosent). Dermed ble Storbritannia, Irland og Danmark medlemmer av EF fra 1973.

I denne nye situasjonen - med et sterkt redusert EFTA og Norges viktige handelspartnerne Storbritannia og Danmark nå medlemmer av EF - måtte Norge på ny gå til forhandling med EF. En handelsavtale kom raskt i stand i 1973. Fiskeridelen av den norske avtalen var særskilt viktig, både for Norge og flere EF-land. 

Presset for å utvide samarbeidet lå ikke bare på medlemskap, men også på saksområdene. Fra sent på 1960-tallet var to viktige utredninger gjennomført på Kommisjonens initiativ. Davignon-rapporten la fram forslag om et utenrikspolitisk samarbeid. Werner-planen skisserte veien mot en økonomisk union.

Davignon-rapportens forslag ble tatt opp i et forsiktig første steg, et politisk samarbeid som skulle samordne standpunkter i forholdet til tredjeland (land utenfor EF). Fra 1973 kom det utenrikspolitiske samarbeidet i gang, under det anonyme navnet «det politiske samarbeid».

Økonomisk union, det andre saksområdet, var et tyngre prosjekt. En arbeidsgruppe ledet av Luxembourgs president og finansminister Pierre Werner la i 1970 fram forslag om en økonomisk og monetær union, som skulle gjennomføres i tre etapper i løpet av en tiårsperiode. I februar 1971 ble det truffet bindende vedtak om det innledende samarbeidet i denne sektor. Valutakoordineringen var en sentral del av dette.

De øvrige planene ble lagt til side etter at oljekrisen og den internasjonale konjunkturnedgangen fra 1973 førte til betydelige vanskeligheter for samarbeidet i EF, med langvarige sysselsettingsproblemer i de fleste medlemsland. Usikre markedsutsikter, synkende investeringstakt og labile valutaforhold skapte reaksjoner mot EF i medlemslandene. Det ble rettet kritikk mot ulike sider av samarbeidet, blant annet landbruksordningen, fiskeripolitikken og utgiftsfordelingen. 

Problemene fortsatte inn på 1980-tallet. Observatører kalte det for «eurosklerose». De store overføringene til landbruket utgjorde nå en hoveddel av EFs budsjett. Konsekvensen var en enorm overproduksjon («vinsjøer» og «smørberg»). Målsettingen om felles matvarepriser kom dessuten i konflikt med de enkelte medlemslands næringsstruktur og interesser. 

Storbritannia hadde selv bare en liten landbruksproduksjon og var så misfornøyd med sine store bidrag til bøndene på kontinentet at de krevde omforhandling av medlemsavgiften. Under statsminister Margaret Thatchers ledelse lyktes de i å få en fast årlig rabatt, etter bestemte kriterier. Øvrige reformer var likevel fortsatt under forhandling.

Den alvorligste krisen kom etter toppmøtet 1987, da forhandlingene om landbruks- og budsjettreformer brøt sammen. Krisen førte til at EF var uten noe vedtatt budsjett fram til året etter. De første reelle reformer i landbruksproduksjonen ble avfødt av denne krisen og sammenfalt med innføringen av unionen.

Viktige politiske hendelser i Europa under 1970-tallet hadde rettet ny oppmerksomhet mot betydningen av rettsstatsprinsippene og demokratiet, som EF nå så seg som en forsvarer av. Et tøvær hadde satt inn i den kalde krigen. Helsinki-avtalen av 1975 traktatfestet menneskerettighetenes plass i stormaktspolitikken. Da plutselig hele tre diktaturer i middelhavsområdet på kort tid falt og ble demokratier – Portugal (1973), Hellas (1974) og Spania (1975) – fødtes tanken om at EF-samarbeidet også burde brukes som middel til å sikre og beskytte demokratiet. 

Hellas, Spania og Portugal innledet forhandlinger om medlemskap i 1976–77. Hellas ble medlem i 1981, de to andre fra 1986.

Lenger nord var erfaringene fra de første årenes medlemskap ikke positive for Grønland. Både Grønland og Færøyene var danske regioner med særegen kultur, helt avhengige av fiskerier. Færøyene hadde allerede før Danmark ble EF-medlem bestemt at de ikke ville være med i samarbeidet. Grønland var med i noen år, men misnøye førte til at forhandlinger om uttredelse ble tatt opp. Etter en folkeavstemning i 1982 gikk grønlenderne ut av EF - som de første i historien. Isteden har både Færøyene og Grønland fått viktige fiskeriavtaler med EF / EU.

I 1984 hadde også en annen mulig utvidelse av EFs arbeidsområder dukket opp - forsvarspolitikken. EFs medlemsland i forsvarsorganisasjonen VEU Vestunionen, som lenge hadde ført en sovende tilværelse i skyggen av NATO - så en mulighet for å bruke denne organisasjonen til brekkstang for å innføre forsvarspolitikk i EF. Dermed begynte et arbeid for å vekke organisasjonen til nytt liv. 

Å gjennomføre dette var ikke helt enkelt, for NATO ville lett kunne oppfatte VEU som en konkurrent, ettersom den hadde mange av de samme medlemslandene og arbeidsoppgavene. Et forsiktig diplomati for å vekke VEU tok til i 1984. Starten var Roma-erklæringen av 1984, som markerte medlemslandenes ønske om en ny forsvarspolitisk identitet. Dette utspillet ble nok tolerert av NATO nettopp fordi det bare var vesteuropeiske NATO- og EF-land som var VEUs medlemmer. Det politiske (det vil si utenrikspolitiske) samarbeidet i EF (European Political Cooperation, EPC) dekket økonomiske og politiske områder, men hadde stoppet opp ved det forsvars- og sikkerhetspolitiske feltet. Langsomt kom det nye området til. I Maastrichtavtalen (i kraft 1993, se nedenfor) ble sikkerhet og forsvar for første gang skrevet inn i traktats form som organisasjonens framtidige arbeidsområder. 

EFs indre marked var et uoppfylt løfte på denne tiden. Romatraktaten hadde lovet fri bevegelighet for personer, varer, tjenester og kapital, men ennå på 1980-tallet måtte fellesskapets borgere vise pass når de reiste mellom medlemslandene, og all trafikk ble kontrollert ved grensepasseringer. I 1985 kom Schengenavtalen som gradvis avskaffet grensekontroller og fra 1995 innførte passfrihet for EF-borgere på reise innenfor fellesskapet. Schengenavtalen er oppkalt etter en ørliten by lengst syd i Luxembourg på grensen mot Frankrike og Tyskland, der passfrihet i praksis var en daglig nødvendighet for lokalbefolkningen. 

I ettertid kan en se Schengenavtalen som et av de første steg mot virkeliggjøringen av Det indre markedet, bygd på prinsippet om fri flyt av personer, varer, tjenester og kapital («de fire friheter»). Slik var likevel ikke tanken da det skjedde; Schengenavtalen var en frittstående avtale. Romatraktaten hadde riktignok fastlagt prinsippene for det indre marked, men det hadde blitt så som så med gjennomføringen.

Konkret innebar programmet som det nå ble utformet fra 1985, at arbeidsmarkedet skulle dereguleres, slik at arbeidstakere fritt kunne reise og søke arbeid i andre medlemsland etter fjerning av grensekontroller. Gjenværende handelshindringer skulle fjernes ved harmonisering av omsetnings- og merverdiavgifter, ytterligere liberalisering av kapitalstrømmene skulle oppnås ved deregulering av finansielle tjenester og en harmonisering av tekniske standarder. Alt skulle være klart 1992. Pådrivere i prosessen var Kommisjonen under president Jacques Delors, samt Benelux-landene, som allerede hadde gjennomført flere av tiltakene. Representanter for europeisk storindustri hadde vært initiativtakere i bakgrunnen. 

I EFTA-landene ble reformarbeidet i EF for å innføre et fritt indre marked sett på med stigende uro på slutten av 1980-tallet. Initiativ ble tatt for å hindre at EFTA-området skulle bli stående utenfor den nye utviklingen. Fra 1989 førte EF forhandlinger med EFTA om en felles avtale mellom hele EF og hele EFTA, som etter hvert fikk navnet EØS-avtalen. Etter denne avtalen fikk EFTA-landene tilgang til det indre markedet. 

Etter 1970 hadde lite endret seg med hensyn til myndighetsoverføring, med et par små unntak. Fra 1979 gikk Europaparlamentet over til å bli direkte valgt. Fra 1981 ble valutasamarbeidet utvidet med smalere tillatte svingninger i kursene, og med innføring av den felles regneenheten ECU. For øvrig var myndighetsbalansen i hovedsak den samme som etter «Luxembourgforliket» på 1960-tallet. Det konføderale prinsippet regjerte. 

Det institusjonelle reformarbeidet ble gjenopptatt på 1980-tallet. For å kunne gjennomføre planene om det indre marked ble det nødvendig med enklere adgang til flertallsvedtak i Rådet. Dette krevde en reform av Romatraktatene gjennom en ny traktat. Traktaten ble kalt Enhetsakten (engelsk: Single European Act, fork. SEA), i kraft fra 1. juli 1987. Den endret Romatraktatene på en rekke punkter, hvorav de viktigste var reglene om flertallsvedtak på områder knyttet til de fire friheter. Parlamentet fikk en viss utvidelse av sin rolle i beslutningsprosessen. Enhetsakten formaliserte også de tidligere uformelle europeiske toppmøtene under navnet Det europeiske råd, der landene var representert på stats- og regjeringssjefsnivå.

Mye av grunnlaget for ambisjonene om en union var dermed også lagt, men ikke alle var med på notene. Spesielt var Storbritannia skeptisk til en nærmere integrering. Balansegangen mellom føderalisme og konføderalisme ble vanskeligere enn noen gang før. «Luxembourgforliket» fra 1966 var i ferd med å bli foreldet.

Slutten på den kalde krigen og endringene som fulgte i Europa fra omkring 1990 var epokegjørende, både på godt og vondt. Det europeiske integrasjonsprosjektet ble også sterkt påvirket, og det tok hele 1990-tallet før alt begynte å falle til ro igjen. I tillegg til turbulensen etter oppløsningen av Sovjetunionen, fikk oppløsningen av Jugoslavia en serie kriger på Balkan til følge. Konsekvensene for det europeiske samarbeidet, både på kort og lang sikt, gjorde seg gjeldende på alle tre dimensjoner av integrasjonen: medlemskap, saksområder og myndighet. 

I de 20 årene som fulgte fra 1990 ble hele tre traktater etter hverandre forhandlet fram og lansert som instrumenter for den nye europeiske unionen - alle oppkalt etter den by i Europa der forhandlingene ble avsluttet: Maastricht-traktaten (i kraft 1993), Amsterdam-traktaten (i kraft 1999) og Nice-traktaten (i kraft 2003). Alle søkte løsninger på tidligere uforutsette problemer; alle var i kraft bare noen få år før de ble avløst av etterfølgeren. Prosessen kom omsider til en foreløpig stopp med den mer gjennomarbeidete Lisboa-traktaten i 2009. 

De politiske endringene i og med Sovjetunionens sammenbrudd fikk ringvirkninger for Øst-Europa og andre land med nære forbindelser til Sovjetimperiet, blant dem EFTA-landene Finland og Østerrike, som begge var traktatforpliktet til å ha spesielle relasjoner med Sovjetunionen. De var dessuten alliansefrie land, noe også Sverige var. Sverige hadde ingen traktater å ta hensyn til, bare sitt renommé som alliansefri stat, men hadde under den kalde krigen vært forsiktig med sitt forhold til den store naboen i øst. Alle disse tre alliansefrie hadde lenge sett medlemskap i EF som noe de gjerne ville oppnå, men som dessverre ikke kunne realiseres på grunn av den kalde krigen. Også nøytrale Sveits var inne på samme tanker.

Sovjetledelsen hadde på 1960- og 1970-tallet gjort det klart med all mulig tydelighet - særlig overfor Finland - at nærmere forbindelser vestover ville de ikke tillate. I juli 1989 erklærte imidlertid generalsekretær Gorbatsjov, den nye sovjetlederen, overraskende at alle europeiske land hørte hjemme i det han kalte «det felles europeiske hus» (engelsk: «common European home»). 

Østerrike hadde fått forvarsel om dette i Moskva året før, og da Gorbatsjov talte hadde de allerede forhørt seg hos Kommisjonen i Brussel: Er det mulig for et alliansefritt land å bli medlem av EF? Strengt tatt var spørsmålet overflødig, for alliansefrie Irland hadde allerede vært medlem av EU i 15 år. Men Irland var ikke nabo til sovjetokkupert område.

Østerrike fikk i 1989 et orakelsvar fra Kommisjonen som hverken sa klart ja eller nei, men som likevel lot seg lese som et oppmuntrende signal. Det tok ikke lang tid før Østerrikes medlemssøknad lå på bordet i Brussel (juli 1989).

I 1990, etter Berlinmurens fall, begynte også Sverige å komme på glid, og snart var til og med Finland med. Disse to sistnevnte alliansefrie søkte medlemskap, Sverige i 1991, Finland i 1992. Store deler av det EFTA som satt i forhandlinger med EF om økonomisk samarbeid var dermed på vei over til EF-siden.

Denne kompliserte situasjonen satte også Norge som EFTA-land under press, og regjeringen Harlem Brundtland fulgte opp med medlemskapssøknad til EF i 1992. Folkeavstemningen i 1994 om forhandlingsresultatet for Norge ble allikevel at 52 prosent sa nei. Norge forble dermed medlem av EFTA og part i EØS-avtalen, som i mellomtiden ble forhandlet ferdig.

Et av de andre EFTA-medlemmene, Sveits, hadde slått fra seg tanken om EF-medlemskap, og hadde istedenfor fullført EØS-forhandlingene og lagt resultatet ut til folkeavstemning. Sveitsiske velgere avviste imidlertid EØS-medlemskapet, og Sveits er derfor det eneste EFTA-land som ikke er med i EØS-avtalen. Sveits har siden inngått en bilateral avtale med EU.

De nye medlemmene av EU fra 1. januar 1995 ble dermed de tre alliansefrie statene Finland, Sverige og Østerrike. 

Oppløsningen av Sovjetunionen fikk en annen viktig konsekvens for EU-medlemskap: et større Tyskland. De to delene av Tyskland, som med våpenmakt hadde vært holdt atskilt av fire stormakter siden andre verdenskrig, kunne nå i 1990 samles i ett land, Forbundsrepublikken Tyskland. Samlingen av Tyskland førte til at Øst-Tyskland, DDR, nå kom med i EF, men bare som en utvidelse av det Tyskland som allerede var medlem. 

Tanken om en union lå nedfelt i Romatraktaten, men bare som et fjernt mål. Fra slutten av 1980-tallet dukket unionstanken opp som et politisk prosjekt i ledende partier i medlemslandene. Ideen var kontroversiell. Årsaken til at den likevel fikk gjennomslag var reformene som allerede var på gang.

Arbeidet med å forberede det indre marked medførte at en i alle fall måtte planlegge ytterligere utvidelse av det politiske og økonomiske samarbeidet. Enhetsakten hadde overført mer beslutningsmyndighet til EFs organer, et vedtak som ikke ble like godt mottatt i alle medlemsland. Den sterke sentraliseringen med overføring av makt til flernasjonale organer, møtte stor skepsis i land som Storbritannia, og førte på 1980-tallet også til en viss oppblomstring av separatistiske og regionalistiske strømninger i enkelte av medlemslandene, blant annet Belgia, Italia og Spania. Samtidig var drømmen om en union fortsatt sterk hos mange andre. 

Da statsminister Thatcher gikk av 1990, ble det oppfattet som at et viktig hinder for unionsplanene ble borte. Like etter Thatchers avgang ble EF-landene - tross atskillig motstand - enige om planer for en union, og på EFs toppmøte i Maastricht, Nederland i desember 1991 ble planene vedtatt. 

Maastricht-traktaten innebar at EF ble til EU, Den europeiske union. Det overnasjonale preget med flertallsvoteringer ble utvidet, og parlamentets deltakelse i lovgivningsprosessen ble styrket. Det indre markedet ble formelt etablert samtidig (i kraft fra 1993), selv om flere av hindringene ikke var ryddet av veien. 

Maastricht-traktaten innførte en helt ny struktur i samarbeidet, som nå ble ordnet etter saksområde i tre såkalte «søyler» (pilarer): Søyle I var det tradisjonelle integrasjons-samarbeidet fra EF, der fellesskapenes organer fattet sine beslutninger som før, etter Enhetstraktatens regler. Søyle I omfattet hele det gamle EF, men også nyordningen med det indre marked og den kommende økonomiske og monetære (penge)unionen.

Søyle II var det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet, underlagt Det europeiske råd med dets regler om enstemmighet og med bare begrenset deltakelse for Kommisjonen og Parlamentet. Søyle III var det nye justis- og innenrikspolitiske samarbeidet, også det underlagt enstemmighetsbeslutninger og med begrenset deltakelse for Kommisjonen og Parlamentet.

Søylesystemet gjorde det mulig å balansere motsetningene mellom føderalister (som fikk en utvidet union, men i realiteten begrenset til saksområdene i søyle I) og konføderalister (som fikk lagt bremser på det øvrige samarbeidet ved å legge vanlige mellomstatlige prinsipper til grunn for søyle II og III, samarbeidet om utenriks- og sikkerhetspolitikk og justis- og politisamarbeid). 

Samtidig innførte Maastricht-traktaten det såkalte subsidiaritetsprinsippet om at beslutninger innen unionen skulle fattes på et lavest mulig nivå. Prinsippet ble innført som svar på uroen omkring den økende sentraliseringen i Maastricht-traktaten. Subsidiaritetsprinsippet var særlig relevant for beslutninger på miljøvernområdet, der medlemslandene ofte hadde ulike standarder og ulike betingelser å forholde seg til, og der en del land allerede hadde innført en høyere standard enn det som kunne være aktuelt for EU-området som helhet.

Maastricht-avtalen ble lagt ut til folkeavstemning i de enkelte land. Den fikk tilsynelatende et skudd for baugen da Danmark sa nei i juni 1992 (50,7 prosent nei-stemmer). Men etter nye forhandlinger der Danmark fikk visse innrømmelser (Edinburgh-forliket, også kjent som «Danish opt-outs»), sa danskene ja til den reviderte unionen i en ny folkeavstemning året etter. Alle øvrige medlemsland godkjente. Maastricht-traktaten trådte i kraft 1. november 1993.

EØS-avtalen ble rettskraftig året etter, i 1994. EFTA-delen av EØS består siden 1995 av Norge, Island og Liechtenstein. (Den andre delen, EU-siden, består av alle EU-landene.)

Fra 1993 kom en akselerasjon av EUs virksomhet på nye saksområder. Ettersom unionens myndighet var forskjellig på de ulike områdene, ble saksområdene nå - som nevnt ovenfor - formelt ordnet i et system med tre søyler.

Søyle III omfattet justis- og innenrikspolitikk, en merkelapp som blant annet dekket oppgaver som narkotikabekjemping, smugling, terroristbekjemping og politisamarbeid. I de første årene dekket søyle III også innvandring og asylpolitikk

Et annet nytt saksområde i den nye unionen var miljøvern, der EF allerede lenge før så smått hadde begynt med erklæringer (1972, 1973) og felles prinsippstandpunkter. Hovedmålsettingen fra begynnelsen i EFs miljøvernpolitikk var å få integrert miljøhensynene på alle andre politikkområder, slik at en ikke skulle bli sittende med sprikende og ineffektive regler mellom medlemslandene. Fra og med Enhetsakten (1987) ble målsettinger og prinsipper traktatfestet i artiklene 130R, 130S og 130T. I Maastricht-traktaten ble dette videreført. Internasjonalt kom EU for alvor på banen i miljøvernarbeidet fra og med det globale Rio-møtet i 1992. Et eget generaldirektorat for miljøvern ble snart etablert.

Kanskje det politisk viktigste og økonomisk tyngste prosjektet for EU var overgangen til en økonomisk og monetær union. Den hadde vært planlagt allerede fra 1970. Nå skulle planene bli virkelighet.

ØMU innebar en gradvis overgang til en felles valuta og en europeisk sentralbank, og var dermed langt mer vidtrekkende enn ordningen med en felles avregningsenhet (ECU - European Currency Unit) som ble innført i 1981. 

Innføringen av ØMU var planlagt som en prosess i tre faser over ti år regnet fra 1989: en første fase med full frihet for kapitaltransaksjoner og økt samordning av sentralbankenes politikk; en andre fase fra 1994 med blant annet økende samordning av landenes økonomiske politikk og overgang til full uavhengighet for sentralbankene i forhold til medlemslandenes politiske institusjoner; og en tredje fase fra 1999 med trinnvis innføring av euro som en felles valuta.

Maastricht-traktaten var ingen enkel, overskuelig tekst. Romatraktatene gjaldt fortsatt, Maastricht-avtalen kom bare som en «frakk» utenpå. Dessuten ble det, like etter avtalens ikrafttreden, klart at enda flere nye medlemmer kunne ventes om ikke så lenge. Det var behov for både en mer gjennomsiktig tekst og en bedre tilpasning av institusjonene til et utvidet medlemskap. Samtidig hadde både Schengensamarbeidet og det utenriks- og sikkerhetspolitiske samarbeidet gått videre og fått ny tyngde, uten at dette var tilstrekkelig avspeilt i traktatforpliktende form. Løsningen ble Amsterdam-traktaten, framforhandlet 1997, i kraft fra 1999.

Amsterdam-traktaten samordnet tekstene i de tidligere traktatene, anerkjente Vestunionen som EUs partner i forsvarssamarbeidet, la til en ny rolle for Parlamentet med samråd i utenriks- og sikkerhetspolitikken, bygget inn Schengensamarbeidet og forberedte unionen på behovet for enda flere institusjonsreformer når medlemstallet nærmet seg 20. 

Det hersket betydelig usikkerhet om når medlemslandene kunne anses for å være klare til å påta seg de krevende nye forpliktelser som den tredje og siste fasen av ØMU-planen innebar. Likevel besluttet medlemslandene seg for å følge den oppsatte planen. Den 1. januar 1999 begynte første trinn i innføringen av fellesvalutaen euro – omlegging for børs- og finansverdenen. Sedlene og myntene ble satt i omløp 1. januar 2002, en begivenhet med stor symbolkraft – etter en periode med utbredt skepsis til unionsplanene.

To måneder ut i 2002 var de nasjonale valutaene ikke lenger gangbare. Men Storbritannia var ikke med, heller ikke Danmark og Sverige. 

Et uavklart spørsmål lå fortsatt i Maastricht-avtalens bestemmelser om ØMU: Medlemsland kunne ikke gå over til euro uten å tilfredsstille relativt strenge betingelser, men når disse først var tilfredsstilt, kunne traktatteksten se ut til å kreve at landet var forpliktet til å ta euro som valuta. Flere medlemsland utenfor eurosonen - for eksempel Sverige - har signalisert at de ikke anser at de har noen slik forpliktelse.

Ved siden av euroen var det andre store prosjektet i begynnelsen av det nye hundreåret den østlige medlemsutvidelsen. Å innlemme en rekke tidligere kommunistiske østblokkstater i unionen var en kraftfull markering av at Europa igjen var samlet etter perioden med kald krig og Berlinmurens fall i 1989 – og samtidig et langt skritt mot å gjøre EU til en alleuropeisk union. Utvidelsen fra 15 til i første omgang 25 land, tilspisset imidlertid også noen av de utfordringene EU stod overfor.

Store reformer var nødvendige, både i søkerlandene som nå omformet sine samfunnsstrukturer, og i unionens institusjoner. Det var klart at en så stor utvidelse ville bli en belastning på EU-institusjonene, som arbeidet tungt allerede med de 15 medlemmene man hadde fra før. Et særskilt konvent (se nedenfor) fikk i oppdrag å utarbeide en ny grunnlov for det utvidede EU.

Ved København-toppmøtet i desember 2002 kunne EU etter omfattende forhandlinger gi grønt lys for de ti første av søkerlandene til å bli EU-medlemmer: Estland, Latvia, Litauen, Polen, Ungarn, Tsjekkia, Slovakia, Slovenia, Malta og Kypros. Påfølgende folkeavstemninger gav solid ja-flertall i disse landene, og 1. mai 2004 trådte medlemskapene i kraft. Folkefester ble holdt over hele Europa i forbindelse med denne viktige utvidelsen, som var den største i EUs historie.

En konsekvens av denne store medlemsutvidelsen i EU ble at også EØS-avtalen måtte reforhandles og videreføres i 2004, noe som fikk ringvirkninger av betydelig omfang for Norge.

Neste pulje av søkerland til EU omfattet Romania og Bulgaria, som ble medlemmer 2007. Utvidelsene har fortsatt senere. Kroatia ble medlem i 2013.

Innlemmelsen av de nye medlemslandene i det felles arbeidsmarkedet etter 2004 ble ansett som den største endringen i europeisk arbeidsliv noensinne. De fleste etablerte EU-land la imidlertid opp til en lang overgangsordning.

En styringsreform for å gjøre et EU med minst 25 medlemmer håndterbart, ble utarbeidet de første årene etter århundreskiftet av et spesielt oppnevnt Konvent, en forsamling ledet av den tidligere franske president Valery Giscard d'Estaing. Prosjektet gikk ut på intet mindre enn å utforme et forslag til en europeisk grunnlov. Det viste seg å være et tungt og tidkrevende løft for EU.

I påvente av grunnlovsforslaget innførte EU i 2003 en midlertidig bearbeidelse av Amsterdam-traktaten for å tilpasse EU til de ti nye medlemmene. Denne provisoriske løsningen fikk navnet Nice-traktaten

Nice-traktaten (i kraft 2003) ga det juridiske og organisatoriske fundamentet for utvidelsen østover. I sluttfasen var landbrukspolitikken en av flokene. Støtten til landbruket krevde fremdeles nær halve EU-budsjettet og hadde lenge vært gjenstand for indre strid. Flere av søkerlandene, ikke minst Polen, hadde store forventninger når det gjaldt overføringene til sitt omfattende, men mindre moderniserte landbruk. Utfallet ble visse kutt i subsidiene, men større grep skjøv man ennå foran seg i mange år.

Grunnlovsforslaget som Konventet arbeidet med, viste seg å være vanskelig å samle konsensus om. Våren 2004 førte uenighet og tautrekking om grunnloven til en økende uvisshet om utfallet; Spania og Polen blokkerte framdriften med krav om større endringer. En omforent versjon forelå til slutt, men den måtte ratifiseres i alle 25 medlemsland.

Prosessen startet tungt. Nei-flertall ved de to første folkeavstemningene i Frankrike og i Nederland våren 2005 kom som dårlige varsel. Til tross for at flere andre medlemsland godkjente det i løpet av 2005, måtte forslaget til slutt legges til side. Kravet om enstemmighet var ikke til å komme forbi.

Etter en lengre «tenkepause» begynte en alternativ løsning å vokse fram i 2006, en nedskalert utgave. Istedenfor en storstilt grunnlovstraktat fikk EU en mindre ambisiøs «reformtraktat».

I 2007 feiret EU sitt 50-årsjubileum og overvant samtidig krisen omkring grunnlovstraktaten. Den nye og slankere Reformtraktaten (senere bedre kjent som Lisboa-traktaten) steg opp av grunnlovsprosessens ruiner. Gjennombruddet for den nye traktaten kom på toppmøtet i juni, og i Lisboa i desember 2007 kunne dokumentet signeres av EU-landenes 27 regjeringssjefer. Avgjørende for utfallet ble forbundskansler Angela Merkels reisende interndiplomati under den tyske formannskapsperioden, første halvår 2007, mens hennes portugisiske etterfølger besørget sluttetappen – med den senere offisielle betegnelsen «Lisboa-traktaten» som synlig bevis.

Til forskjell fra det ambisiøse forslaget til grunnlovstraktat, er den kompromisspregede reformtraktaten renset for symboler av typen EU-flagg (tolv gule stjerner på blå bunn), EU-hymne (Beethovens «Ode an die Freude») og EU-dag (9. mai). Fjerningen av en passus om «fri og uhindret konkurranse», etter krav fra Frankrikes president Nicolas Sarkozy, var ment å dempe den markedsliberale profilen, men fremstod kanskje like mye som et eksempel på at traktaten gir rom for ulike tolkninger ut fra nasjonale politiske behov. Men om det var lite som pekte mot et Europas forente stater, brakte Reformtraktaten neppe noen vidtrekkende avklaring i spørsmålet om EUs videre utvikling.

Hovedsiktemålet med Reformtraktaten var imidlertid å tilpasse EUs institusjoner og beslutningsprosesser til en union som er utvidet fra 15 til 27 (og senere flere) land, og hvor stadig nye land melder sitt ønske om fremtidig medlemskap. En supplerende målsetning går ut på å «bringe EU nærmere folket», noe som ble løftet fram etter folkeavstemningene i Frankrike og Nederland i 2005. I den avsluttende fasen ble imidlertid «eliten i Brussel» kritisert for angivelig mindre åpenhet under utformingen av Reformtraktaten enn i grunnlovsprosessen, og for at teksten ikke var blitt enklere å tilegne seg for lesere flest.

Spørsmålet om folkeavstemninger kom opp igjen. Den havarerte grunnlovstraktaten hadde rukket å bli ratifisert av 18 medlemsland, blant annet Tyskland, Spania og Finland, mens ni land utsatte, avstod eller forkastet den i folkeavstemning. Spørsmålet om hvorvidt også den nye og forenklede utgaven - Lisboa-traktaten - skulle legges ut til folkeavstemning, vakte strid i flere land, ikke minst i Storbritannia, hvor EU-skepsisen atter en gang syntes å være på frammarsj. I Danmark avlyste statsminister Anders Fogh Rasmussen en planlagt folkeavstemning, etter en ekspertutredning som konkluderte med at det juridisk sett ikke var nødvendig, ettersom traktaten ikke innebærer noen ny suverenitetsavståelse.

Generelt innen EU ble det argumentert med at det ville være uklart om et «ja» eller «nei» skulle omfatte alle punktene i den omfattende traktatteksten, og hvor mange nye avstemningsrunder et «nei» eventuelt ville kreve. Bare Irland vedtok å holde ny folkeavstemning, det eneste landet med en grunnlov som eksplisitt krever det. Irene sa et klart nei til Lisboa-traktaten i folkeavstemningen i juni 2008, og den planlagte iverksettelsen fra det påfølgende årsskiftet måtte utsettes. Etter en ny folkeavstemning i oktober 2009, med 67,1 prosent ja-stemmer, ratifiserte også Irland traktaten. Noen uker senere var ratifiseringen på plass også for de to gjenstående medlemmene, Polen og Tsjekkia. Traktaten kunne dermed tre i kraft fra 1. desember 2009.

Kort tid i forveien utpekte EU sin første president og høyrepresentant for utenriks- og sikkerhetspolitikken, som forutsatt i traktaten, etter et omfattende internt diplomati fra det svenske formannskapet høsten 2009. Valget falt på Belgias statsminister Herman Van Rompuy som president og dermed leder for Det europeiske råd fram til 2014. Baronesse Catherine Ashton, daværende EU-kommissær for handel og tidligere leder av Overhuset i det britiske parlamentet, ble den første til å inneha det nye vervet som forener funksjonene som utenriks- og sikkerhetspolitisk leder i Ministerrådet og utenrikskommissær i Kommisjonen. Hun er samtidig EU-kommisjonens visepresident og har en funksjonstid på fem år.

I 2014 utnevnte Det europeiske råd ny President for Unionen, og ny Høyrepresentant for Unionens utenriks- og sikkerhetspolitikk.

Opplysninger om den fortsatte utviklingen i EU kan finnes i artikler om spesifikke emner, for eksempel euro-samarbeidet, Schengen-avtalen og så videre.

23. juni 2016 gikk britene til urnene for å stemme over hvorvidt Storbritannia skulle melde seg ut av EU («Brexit») eller forbli («Bremain»). Bakgrunnen for avstemningen var at statsminister David Cameron lanserte folkeavstemning om britisk EU-medlemskap i forkant av siste valg. På denne måten ønsket Cameron å unngå velgerflukt fra eget parti til UKIP (United Kingdom Independence Party). Det viste seg imidlertid at Cameron forregnet seg. Velgerflukten til nei-siden avtok ikke, og han tapte folkeavstemningen med knapp margin (51,9 prosent stemte for utmeldelse og 48,1 prosent stemte for fortsatt medlemskap). Valgresultatet så slik ut:

 Valg                                                      Stemmer                               % Utmeldelse                                         17 410 742                          51,89 Forbli                                                  16 141 241                           48,11

 Valide stemmer                                33 551 983                           99,92

Ikke valide/blanke stemmer          25 359                                    0,08 Total                                                    33 77 342                          100,00 Registrerte velgere/oppslutning   46 501 241                          72,20

Storbritannia ble medlem i EF i 1973, men holdt en folkeavstemning om utmeldelse allerede etter to år. Folkeavstemningen i 1975 resulterte i 67,2 prosent som stemte for fortsatt medlemskap og 32,8 for utmeldelse. Dette illustrerer at Storbritannia i hele sin medlemskapshistorie har hatt et problematisk forhold til EU. De har også blitt oppfattet som «den vanskelige gutten i klassen» av de øvrige medlemmene. Dette ble sterkest markert av statsminister Margaret Thatcher som ønsket pengene tilbake fra EU, og som forhandlet frem britiske særordninger med hensyn til medlemskapskontingent. Storbritannia har også unngått å delta i EU på en rekke områder, slik som den monetære union (de har hele tiden beholdt pundet) og justissamarbeidet (de har ikke deltatt i Schengensamarbeidet).

HVA NÅ, STORBRITANNIA?

Lisboatraktaten innførte muligheten for utmeldelse i 2007. Likevel er dette første gang den såkalte paragraf 50 skal praktiseres. Dette faktum førte til uenighet mellom Storbritannia og EUs medlemsland, blant annet med hensyn til spørsmålet om hvor raskt paragraf 50 skal iverksettes etter folkeavstemningen. Mens Cameron har ønsket å utsette å «trykke på knappen», ønsker de fleste EU-landene at paragraf 50 skal iverksettes ganske umiddelbart. I skrivende stund (juli 2016) har paragraf 50 ennå ikke blitt igangsatt. Når først denne paragrafen iverksettes, vil Storbritannia gå inn i en toårs forhandlingsperiode for utmeldelse. Spørsmålet som stilles i skrivende stund, er hvilke avtalemessige forhold slike forhandlinger vil resultere i. Mens noen spekulerer i tanken på en sveitsisk løsning med mange sektoravtaler, har andre antydet en EØS-aktig løsning. Dette er for øyeblikket usikkert, og vi ønsker ikke å spekulere i utfallet. Et annet spørsmål er om Storbritannia som sådan går i oppløsning ved at Skottland, Nord-Irland (og Gibraltar) løsriver seg fra Storbritannia for å kunne forbli medlemmer av EU. Dette er mindre sannsynlig i skrivende stund.

Storbritannias utmeldelse har ført til umiddelbar debatt om hva som er «feil» med EU. Hvorfor virker ikke EU? Storbritannias utmeldelse er det første direkte uttrykket for desintegrasjon i EUs historie. Integrasjon omfatter som kjent utvidelse av samarbeidet i bredden og dybden. Dette er et uttrykk for reduksjon av samarbeidet i bredden (med hensyn til antall medlemmer). Det er også verdt å merke seg at under debatten i kjølvannet av utmeldelsen har ulike aktører tatt resultatet til inntekt for egne standpunkter. De som ønsker mindre integrasjon, har hevdet at Brexit er et uttrykk for nettopp dette. De som ønsker mer integrasjon, hevder at EU nå trenger omfattende reform innenfra – særlig demokratisk forsterkning. Det er imidlertid viktig å understreke at folkeavstemningen ikke ga sterk støtte til noen av disse standpunktene. Resultatet ga et klart signal om britisk utmeldelse av EU, men ikke om noe annet. Folkeavstemninger er rett og slett for enkle politiske instrumenter for å håndtere sammensatte politiske spørsmål. Folkeavstemninger ser ikke ulike saker i sammenheng. EUs fremtid vil derfor bli håndtert av etablerte politiske systemer – både på nasjonalt nivå og på EU-nivå. Det som er sikkert, er imidlertid at Brexit har satt i gang en debatt om hvilket EU man ønsker.

 

Foreslå endringer i tekst

Foreslå bilder til artikkelen

Kommentarer

Har du spørsmål om artikkelen? Skriv her, så får du svar fra fagansvarlig eller redaktør.

Du må være logget inn for å kommentere.