EØS-avtalen

EØS-avtalens bakgrunn finnes i det daværende EFs arbeid utover 1980-tallet med å etablere et indre marked innen 1993, basert på fri bevegelighet for varer, tjenester, kapital og personer. Målsetningen var større økonomisk vekst i EF, men også å sikre europeiske bedrifter økt internasjonal konkurranseevne gjennom stordriftsfordeler i et stort marked med ensartede regler. For de daværende EFTA-statene (Finland, Island, Norge, Sveits, Sverige og Østerrike), representerte utviklingen en utfordring: Med sine relativt små, åpne og eksportavhengige økonomier var de mer avhengige av likeverdig adgang til EF-markedet enn de fleste EF-medlemmene, som hadde større hjemmemarkeder å falle tilbake på.

Prosessen som ledet frem til EØS-avtalen, ble innledet med den såkalte Luxembourg-erklæringen i 1984, da EF, EFs medlemsstater og EFTA-statene gav uttrykk for et ønske om å etablere et strukturert samarbeid. I 1989 åpnet presidenten i Kommisjonen, Jacques Delors, for at EFTA-landene kunne delta i det indre marked uten å være med i det politiske samarbeidet i EF. Etter et drøyt år med forberedende drøftelser ble formelle forhandlinger igangsatt i 1990 og gjennomført i løpet av to år.

EØS-avtalen ble undertegnet i Porto i Portugal 2.5.1992. Avtaleparter var på den ene siden de syv EFTA-statene Finland, Island, Liechtenstein, Norge, Sveits, Sverige og Østerrike, og på den andre siden det daværende EF sammen med dets da tolv medlemsstater. Avtalens ikrafttredelse ble forsinket fordi Sveits sa nei til EØS i en folkeavstemning.

Da avtalen trådte i kraft 1.1.1994 hadde fire av de sju EFTA-landene – Norge blant dem – fullført forhandlinger om medlemskap i EU. For de nøytrale EFTA-statene Finland, Sverige og Østerrike førte Berlinmurens fall og Sovjetunionens oppløsning til at stormaktspolitikk ikke lenger hindret dem i å søke om EU-medlemskap. Finland, Sverige og Østerrike ble EU-medlemmer i 1995, mens Norge sa nei i en folkeavstemning i 1994.

I Norge hevdet motstanderne av EØS at inngåelsen av EØS-avtalen var i strid med resultatet av folkeavstemningen mot EF i 1972, og krevde folkeavstemning om EØS-avtalen. Dette avviste Stortinget.

Under EU-debatten i 1994 ble EØS-avtalen brukt av både ja- og nei-siden. Ja-siden hevdet at EØS-avtalen allerede påla Norge mange av de forpliktelser som et EU-medlemskap ville innebære, men uten den medbestemmelsesrett som medlemskap i EU ville gi. Deler av nei-siden mente at EØS-avtalen ivaretok Norges nærings- og handelspolitiske interesser, og at vi dermed trygt kunne stå utenfor det politiske samarbeidet i EU.

Etter at Finland, Sverige og Østerrike gikk inn i EU, var bare Island og Norge tilbake på EFTA-siden av EØS. Liechtenstein kom imidlertid til med virkning fra 1. mai 1995. EU-pilaren i EØS har vokst i takt med EUs utvidelser. I mai 2004 ble de ti nye EU-statene Estland, Kypros, Latvia, Litauen, Malta, Polen, Slovakia, Slovenia, Tsjekkia og Ungarn samtidig parter i EØS-avtalen, og i 2007 fulgte også Bulgaria og Romania med inn i EØS. I 2014 kom også Kroatia med i EØS.

Det øverste politiske organet i EØS er EØS-rådet, som har som hovedoppgave å sørge for den politiske fremdriften ved gjennomføringen av EØS-avtalen (EØS-avtalen artikkel 89). Eventuelle beslutninger treffes ved enighet mellom EU på den ene side og EFTA-landene på den andre, men i praksis fungerer EØS-rådet som et politisk diskusjonsforum. Det møtes to ganger i året.

Det løpende arbeidet med å ta nytt EU-regelverk inn i EØS-avtalen utføres av EØS-komiteen (engelsk: EEA Joint Committee). Komiteen møtes normalt syv-åtte ganger årlig. EFTA-landene møter med sine EU-ambassadører, mens EU-siden er representert av EUs utenrikstjeneste.

Alt nytt EU-regelverk som bedømmes av partene som «EØS-relevant» skal tas opp til behandling av EØS-komiteen, med sikte på å få tatt regelverket inn i EØS-avtalen. Den årlige tilveksten av EU-regelverk er vanligvis på 4-500 hundre direktiver, forordninger og allmenngyldige kommisjonsbeslutninger.

Før møtene i EØS-komiteen må EFTA-landene komme til enighet internt. Dette arbeidet skjer i EFTAs faste komité (engelsk: Standing Committee of the EFTA States). Hvert enkelt EFTA-land har vetorett i EFTAs faste komité, og kan med det hindre vedtak i EØS-komiteen. De enkelte EU-statene har ikke samme vetorett – EUs posisjon i EØS-komiteen fastlegges av Rådet og Kommisjonen i fellesskap, og i Rådet er det tilstrekkelig med kvalifisert flertall for samtykke til å ta nytt EU-regelverk inn i EØS-avtalen.

Diskusjonene mellom EU og EFTA-landene kan ende med at (a) nytt EU-regelverk tas inn i EØS-avtalen uten noen endringer, (b) det foretas visse EØS-tilpasninger, eller (c) det oppnås ikke enighet (veto). I langt de fleste tilfeller tas nytt EU-regelverk inn uten noen eller bare tekniske endringer, men i noen tilfeller har EFTA-landene fått EU med på visse innholdsmessige tilpasninger. Noe rent eksempel på bruk av vetoretten finnes ikke, men i en del tilfeller har diskusjonene i EØS-komiteen pågått i årevis uten at EU har reagert med de mottiltak som EØS-avtalen åpner for når EFTA-landene ikke går med på å oppdatere den. Dette kan betraktes som en form for midlertidig veto. EUs tålmodighet med EFTA-landene varierer avhengig av hvor viktig det er for det indre marked at nytt regelverk også gjelder for EFTA-landene. De rettslige og politiske konsekvensene av et endelig veto fra EFTA-landene er det vanskelig å forutse rekkevidden av.

EØS-avtalen krever at EFTA-landene skal være underlagt overnasjonal kontroll med etterlevelsen av markedsregelverket som tilsvarer den kontroll som EUs medlemsland må avfinne seg med. Fordi det var politisk og konstitusjonelt umulig for EFTA-landene å la seg kontrollere av Europakommisjonen og EU-domstolen, ble det på EFTA-siden opprettet et eget, uavhengig kontrollorgan, EFTAs overvåkningsorgan (EFTA Surveillance Authority, ESA) og en egen domstol, EFTA-domstolen. ESA og EFTA-domstolen er uavhengige ikke bare fra EFTA-landene, men også fra Europakommisjonen og EU-domstolen. Samtidig vil ikke EØS-avtalen fungere etter hensikten dersom regelverket tolkes og anvendes ulikt i EFTA-landene enn i EU, noe som er årsaken til at ESA og EFTA-domstolen tar hensyn til praksis fra Europakommisjonen og EU-domstolen.

Dersom det skulle oppstå uenighet mellom EFTA-landene og EU, eller mellom ESA og Europakommisjonen, om tolkningen av EØS-avtalen, er avtalens eneste løsning forhandlinger i EØS-komiteen. Den opprinnelige planen om en felles EØS-domstol for å håndtere slike saker, ble stanset av EU-domstolen. Fraværet av en rettslig bindende tvisteløsningsmekanisme fremtvinger en politisk snarere enn en rettslig tilnærming i tilfeller av uenighet mellom EFTA-landene og EU.

Under avtalen er det også opprettet en EØS-parlamentarikerkomité med deltakere fra Europaparlamentet og nasjonalforsamlingene i de tre EFTA-landene. Til forskjell fra Europaparlamentets rolle i EU har imidlertid EØS-parlamentarikerkomiteen ingen innflytelse over beslutningsprosessene i EØS.

Den konsultative komité for EØS samler representanter for arbeidslivets parter på EFTA-siden og EUs økonomiske og sosiale komité på EU-siden. Den konsultative komité er et rådgivende organ som også bidrar med informasjonsutveksling mellom deltakerne.

• EFTA

I EØS-avtalen er det fastlagt at EFTA-landene skal bidra økonomisk til å redusere sosiale og økonomiske forskjeller innen EØS. Den opprinnelige avtalte tilskuddsordningen var begrenset til avtalens fem første leveår, men ved utløpet av denne perioden måtte EFTA-statene gi etter for EUs krav om videreføring av ordningen. Parallelt med EØS-finansieringsordningen («EEA Grants») er det etablert et eget norsk bidrag («Norway Grants»). Beløpsmessig er ordningene kraftig utvidet, først og fremst på grunn av EU-utvidelsene i 2004, 2007 og 2013. For Norges del har bidraget økt fra om lag 200 millioner kroner i året den første femårsperioden til dagens samlede norske bidrag på over 456 millioner euro – nærmere 4,3 milliarder kroner – hvert år.

EØS-avtalens virkningene for Norge er betydelige. Begrensningene av Stortingets handlingsrom er omtalt som følger i Europautredningens sluttrapport Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU (NOU 2012:2):

«Innenfor rammene av avtalene (EØS, Schengen med flere) er Stortinget i realiteten ikke lenger selv lovgiver, men må nøye seg med å gjennomføre regler som er utformet i EU. Selv om dette bare dekker en del av Stortingets lovgivning, er det en betydelig del, og den er stadig økende. Når Stortinget selv gir lover må man videre passe på at de nasjonale reglene ikke kommer i motstrid med EU/EØS-retten, og dersom det skjer vil domstolene som hovedregel måtte gi EU/EØS-reglene forrang.» (NOU 2012:2 s. 821).

Den samme utredningens flertall anser samtidig at EØS-avtalen har hatt positive samfunnsøkonomiske konsekvenser:

«Norges deltakelse i EUs indre marked gjennom EØS-avtalen har hatt en positiv effekt både på grensekryssende økonomisk aktivitet (handel, investeringer, arbeidsvandring), og på nasjonaløkonomisk regulering og næringspolitikk. Gjennom snart tjue år har avtalen bidratt til økonomisk vekst, økt sysselsetting og økt kjøpekraft. Sammenlignet med de direkte og indirekte samfunnsøkonomiske fordelene av EØS-avtalen er kostnadene ved avtalen begrenset.» (NOU 2012 s. 808–809).

Vurderinger av EØS-avtalens samfunnsøkonomiske betydning vanskeliggjøres imidlertid av at det ikke er enighet om sammenligningsgrunnlaget. Det er ikke mulig å vite hvordan norsk næringspolitikk ville sett ut uten EØS-avtalen, og det er heller ikke mulig å vite hvilken tilgang til EUs indre marked Norge ville kunnet fremforhandle på egen hånd. Dersom sammenligningsgrunnlaget er handelsavtalen mellom Norge og EF fra 1973 og de forpliktelser som EU og Norge har etter WTO-avtalene, synes det imidlertid klart at EØS-avtalens merverdi er betydelig.

EØS-avtalens hoveddel er ikke oppdatert siden ikrafttredelsen og gjenspeiler derfor ikke viktige endringer i EUs traktatverk. Dette gjelder særlig endringene som følge av ikrafttredelsen av Lisboatraktaten i 2009 og EUs charter om grunnleggende rettigheter (Charter of Fundamental Rights of the EU – CFREU). Basert på et initiativ fra EU-kommisjonen i 2017 ble dessuten Den europeiske søyle for sosiale rettigheter (European Pillar of Social Rights – EPSR) proklamert. Dette er et ikke-bindende rettslig instrument som inneholder 20 prinsipper som skal styrke et sosialt fellesskap innenfor EU. Særlig på arbeidsrettsområdet er nyere EU-direktiver basert på EPSR. En tilsvarende reformprosess har ikke funnet sted med hensyn til EØS-avtalen. Disse divergenser i rettsutviklingen betegnes som «widening-the-gap»-problemet.

Institusjonelt skaper særlig fremveksten av stadig flere EU-byråer med overnasjonal beslutningsmyndighet utfordringer for EFTA-landene.

• EØS-borgere
• EUs indre marked
• EUs fire friheter
• Den europeiske union
• EUs historie

• Om EØS-avtalen fra norske myndigheter på regjeringen.no
• Om Norge og EØS hos forskning.no

• Utenfor og innenfor. Norges avtaler med EU. Norges Offentlige Utredninger 2012:2
• Artikkel om reservasjonsrett («vetorett»)
• Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen: EØS-rett, 4. utgave, Fagbokforlaget 2022