Nordisk forsvarssamarbeid

På 1920-tallet dominerte økonomi og utenrikspolitikk det nordiske samarbeidet. Et mulig forsvarspolitisk samarbeid ble mest drøftet i fagmilitære kretser. Forsvarspolitikk inngikk knapt i det nordiske samarbeidet i mellomkrigstida, og den utbredte oppfatningen til inn på 1930-tallet var at det ikke forelå noen sikkerhetstrussel mot regionen, selv om Sovjetunionen, særlig på den politiske høyresida, ble framstilt som en trussel. Den sovjetiske interessen var mest rettet mot Finland og Sverige; særlig følte Finland seg truet. Danmark hadde en utfordring ved sin sørgrense mot Tyskland.

De nordiske medlemslandene deltok i utviklingen av Folkeforbundet som et kollektivt sikkerhetssystem. Da dette ble svekket i 1930-årene, ble også det nordiske samarbeidet på dette feltet svekket, selv om det mellom Finland og Sverige ble styrket. Fra 1920-tallet var det forsvarspolitiske drøftinger mellom Danmark og Sverige, knyttet særlig til kontroll over innseilingen til Østersjøen. Et dansk forslag om en nordisk forsvarskonferanse førte ikke fram.

Nazistenes maktovertakelse i Tyskland i 1933 førte ikke til noen reell vurdering av et formalisert nordisk forsvarssamarbeid. Fra regjeringsnivå i Danmark, Norge og Sverige ble det tvert imot understreket at en forsvarsallianse ikke var aktuelt. Det ble anført at de nordiske landene hadde ulike interesser, og at et forsvarssamarbeid snarere ville gjøre dem mer utsatt enn sikrere.

På det praktiske plan var det et visst samarbeid på 1930-tallet. Dette var lite kjent i offentligheten, og ble i hovedsak ble overlatt til den militære ledelsen. Det militære samarbeidet skjedde på flere områder, og var mest av kriseforebyggende karakter. Et luftmilitært samarbeid startet i 1938, med utveksling av militære flykart. Et eget samarbeid om luftvarsling så vel som sjømilitær etterretning ble iverksatt mellom Norge og Sverige.

I forbindelse med avslutningen av Vinterkrigen i mars 1940 kom spørsmålet om et nordisk forsvarsforbund opp; et norsk-svensk forbund ble også lansert. Tilknyttet fredsforhandlingene mellom Finland og Sovjetunionen forhørte den finske regjeringen seg med Norge og Sverige om mulighetene for å drøfte et framtidig forsvarsforbund. Den norske og svenske regjeringen svarte begge positivt.

Vinteren 1940 ble spørsmålet om et nordisk forsvarsforbund for første gang formelt tatt opp på regjeringsnivå i Norge. 30. mars fikk Forsvarsdepartementet en forespørsel fra utenriksminister Halvdan Koht om militære sider ved et forsvarsforbund. Før det kunne vurderes og besvares ble Norge – og Danmark – angrepet og okkupert av Tyskland, 9. april 1940.

Både før og etter krigen ble nordisk forsvarssamarbeid som politisk spørsmål drevet fram mest av ytre omstendigheter: Før krigen av trusselen fra Tyskland, etter krigen av frykten for Sovjetunionen – og framveksten av den kalde krigen.

Slik Folkeforbundet var en ramme for sikkerhetspolitisk forankring og samarbeid etter første verdenskrig, ble FN det samme for nordisk sikkerhetspolitisk – og etter hvert militært – samarbeid etter andre verdenskrig.

I 1948, parallelt med at det atlantiske forsvarssamarbeidet ble utviklet i det skjulte, ble spørsmålet om et skandinavisk forsvarsforbund besluttet utredet. Respektive erfaringer fra krigen førte til at landene sto så langt fra hverandre at forslaget ble avvist vinteren 1949. Forsøket ble veltet særlig av spørsmålet om nøytralitet, og hvilke forbindelser et slikt forbund skulle ha med vestmaktene.

Fra 1948 ble FN for første gang satt operasjonelt inn i en konflikt, i Midtøsten. Der fikk FN-utsendingen Folke Bernadotte med seg militære observatører – i United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO) – da han skulle mekle mellom partene etter Palestina-krigen. Under hele den kalde krigen var de nordiske landene blant de fremste støttespillerne til FN generelt, og til organisasjonens militære operasjoner spesielt.

FN-operasjonene åpnet muligheter for et nordisk forsvarssamarbeid som ellers ville vært vanskelig under den kalde krigen, da dette ennå var et tabubelagt område innenfor nordisk samarbeid. Ikke minst var dette Finlands mulighet til å delta i et internasjonal militært samvirke.

Det nordiske FN-samarbeidet på dette feltet skjedde på flere nivåer og områder, fra felles utdanning og styrkebidrag til metodeutvikling og politisk tilnærming. Da FNs sikkerhetsråd i 1956 vedtok å sette inn sin første væpnede fredsstyrke – United Nations Emergency Force (UNEF) – vedtok de tre skandinaviske landene, så vel som Finland, å bidra. Forsvarsministrene fra Danmark, Norge og Sverige drøftet en felles tilnærming, og Danmark og Norge samordnet deler av sine bidrag i DaNor-bataljonen.

I 1963 ble den nordiske innsatsen i FNs fredsbevaring for første gang gitt en institusjonell ramme, ved opprettelsen av Den nordiske samarbeidsgruppen om militære FN-spørsmål (NORDSAMFN). Samarbeidet ble i 1963 formalisert gjennom NORDSAMFN, som så ble den viktigste arena for praktisk forsvarssamarbeid mellom de nordiske land, til gruppen ble erstattet av Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support (NORDCAPS) i 1998.

Også utenfor disse offisielle rammene var det elementer av forsvarssamarbeid. Dette ble for Danmark og Norge lettere ved at det alliansefrie Sverige hadde et nært samarbeid med NATO. Også Finland hadde et visst samarbeid med de andre nordiske land, inklusive på etterretningssiden.

Slutten på den kalde krigen endret en rekke forutsetninger. Det ble lettere å samarbeide på forsvarsområdet, som fra slutten av 1990-tallet er tatt inn i Nordisk Råd. Forsvarsministrene deltok i en Nordisk Råd-sesjon for første gang i 1997. Ikke minst ble det lettere for Finland, spesielt etter at landet – sammen med Sverige – ble med i EU i 1995. Begge land søkte nærmere kontakt med NATO, og ble med i ordningen Partnerskap for fred (Partnership for Peace; PfP) i 1994, og deltok i NATO-ledede internasjonale operasjoner.

Den nordiske gruppen etablerte også forsvarspolitisk samarbeid med de baltiske statene Estland, Latvia og Litauen.

Endringen fra forsvarssamarbeid innenfor en FN-ramme til et mer generelt samarbeid, som like fullt bygde på relasjonene fra FN-samarbeidet, kom til uttrykk blant annet ved at den rent FN-innrettede NORDSAMFN i 1998 ble erstattet av den nye samarbeidsmekanismen NORDCAPS, som fra 2009 inngår i NORDEFCO.

På nordisk politisk nivå skjer forsvarssamarbeidet vesentlig mellom representanter for regjeringene, og siden 2009 særlig innenfor rammen av NORDEFCO og innenfor Nordisk Råd. Regjeringssamarbeidet skjer først og fremst gjennom to årlige forsvarsministermøter. Forsvars- og sikkerhetspolitikk som forlengelse av utenrikspolitikken inngår i tilsvarende møter mellom landenes utenriksministre.

Det kom til uttrykk da utenriksministrene under sitt møte i Helsinki, 5. april 2011, etter forslag fremmet i den såkalte Stoltenberg-rapporten fra 2009 undertegnet en nordisk solidaritetserklæring. Den innebærer at dersom ett av landene skulle bli rammet av de forhold erklæringen omfatter, vil de andre – hvis forespurt – bistå med relevante midler.

Samarbeidet skjer innenfor rammen av de til enhver tid etablerte strukturene, siden 2009 først og fremst Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO), som er et rammeverk for samarbeid. Den nordiske gruppen samarbeidet også på regional basis med de baltiske landene, og begge disse gruppene deltar i et uformelt samarbeid med Nederland, Polen, Storbritannia og Tyskland innenfor den såkalte Northern Group – en multilateral regional sammenslutning.

Samarbeidsviljen ble forsterket under forsvarsministermøtet i Oslo i november 2018.

De nordiske landene har besluttet å utveksle informasjon og erfaring knyttet til cyberangrep, og vil utvide samarbeidet om felles militær trening og øving. Det politiske samarbeidet internasjonalt, blant annet opp mot internasjonale operasjoner og i FN, skal styrkes. Regionalt samarbeid mellom de nordiske og baltiske landene skal også videreutvikles.

Dette er i tråd med anbefalingene i Stoltenberg-rapporten fra 2009. Den ble gjennomgått av en gruppe nordiske forskere, som så på politisk oppfølging av rådene – ti år etter. Konklusjoner var at det var gjort betydelige framskritt på tre områder; ingen på andre tre – og noe på resten av Thorvald Stoltenbergs 13 punkter.

På fagmilitært nivå skjer forsvarssamarbeidet vesentlig mellom forsvarssjefene og deres strukturer. Mye av dette skjer på det mer tekniske området, knyttet til materiellsamarbeid, men også på det taktiske, knyttet til samarbeid om styrkeproduksjon – og innenfor internasjonale operasjoner.

Nordiske land har samarbeidet i en rekke fredsoperasjoner, tidligere i FN, senere også under NATO-lederskap, samt innenfor EUs militære struktur. Mens flere nordiske land tidligere ofte deltok i én og samme operasjon, har det etter den kalde krigen vært flere tilfeller av felles styrkebidrag; enten på bilateral basis eller ved deltakelse fra flere. Det mest omfattende fellesnordiske styrken ble stilt i det tidligere Jugoslavia på 1990-tallet, i FN-operasjonen United Nations Protection Force (UNPROFOR) og den etterfølgende NATO-operasjonen Implementation Force (IFOR). Her ble det stilt en nordisk bataljon, Nordbatt; deretter en nordisk-polsk brigade, Norpol-brigaden.

Det nordisk-baltiske forsvarssamarbeidet har antatt flere former, og endret karakter etter at de tre landene ble medlemmer av EU og NATO. De nordiske landene bidro både til å utvikle de baltiske landenes nasjonale forsvar og til luftpatruljering i regionen. Nordiske og baltiske styrker har også operert sammen i internasjonale operasjoner. Samarbeidet om å utvikle en baltisk bataljon (Baltbat) startet i 1994, og i 1996–1997 inngikk enheter herfra i nordiske styrker både i Libanon (UNIFIL) og Bosnia.

Nordisk – og nordisk-baltisk – operasjonelt samarbeid ble videreført i International Security Assistance Force (ISAF) i Afghanistan. Her inngikk blant annet en finsk enhet i det norsk-ledede Provinsional Reconstruction Team (PRT) i Meymaneh. Støtten til afghansk politi har skjedd innenfor en nordisk-baltisk ramme i form av Transition Support Unit (TSU). Det var tidlig snakk om å samle den nordiske innsatsen i Afghanistan i én del av landet, men Danmark gikk inn i sør, mens Finland, Norge og Sverige lenge konsentrerte sin innsats i nord.

Det første, og mest omfattende, bilaterale styrkesamarbeidet var den felles dansk-norske bataljonen som ble stilt i United Nations Emergency Force (UNEF) fra 1956: DaNor-bataljonen. Danmark og Norge samarbeidet tett også i Golfkrigen, 1990–1991 – Operation Desert Shield og Operation Desert Storm – da et norsk kystvaktfartøy (KV Andenes) seilte sammen med en dansk korvett (HDMS Olfert Fischer). I 2014 ga den norske fregatten KNM Helge Ingstad beskyttelse til danske og norske sivile skip som fraktet kjemiske stridsmidler ut av Syria, under Operation Recsyr. Norge og Sverige satte i 2007 opp et felles ingeniørkompani for å støtte United Nations African Mission in Darfur (UNAMID), men dette ble ikke akseptert av Sudans myndigheter, og ble ikke satt inn.

Det er også utviklet et operativt samarbeid i Norden, særlig på luftsiden. Dette omfatter luftovervåkning, inngått under Nordisk Råds møte høsten 2012, og såkalt Cross Border Training (CBT) – grenseoverskridende kampflytrening – i de nordlige deler av Norge, Finland og Sverige, fra baser i Bodø, Rovaniemi og Kallax i Luleå. Norge trakk i 2014 Finland og Sverige med i treningsdelen av sitt oppdrag med luftovervåking over Island. Det nordiske samarbeidet inkluderer også luftovervåkning med radar, og utveksling av rådata.

I tillegg til operativt samarbeid samarbeider de nordiske landene med kapasitetsutvikling, innenfor materiellutvikling, logistikk, og utdanning og trening. En serie med Nordic Peace-øvelser ble gjennomført på Nordkalotten i perioden 1997–2006; Finland og Sverige har også deltatt i NATO-øvelser Cold Response. Under øvelsen Trident Juncture i 2018 besto den nordiske deltakelsen av om lag 13 000 soldater. Finske avdelinger opererte sammen med en svensk brigade, og danske helikoptre støttet den norske Brigade Nord.

På personellsiden er det flere områder for samarbeid innenfor rammen av NORDEFCO, inklusive felles utdanning og sertifisering, og oppfølging av veteraner fra internasjonale operasjoner. Den første nordiske veterankonferansen ble avholdt i Norge i 2012.

Under det nordiske forvarsministermøtet i Bergen i april 2018 ble det sett på muligheter for lettere å kunne forflytte nasjonale militære styrker, både i fred og krig, gjennom andre nordiske lands territorium, eksempelvis å kunne frakte norske styrker fra én landsdel til en annen via Sverige.

Forsvarssamarbeidet er mest omfattende på materiellsiden, med anskaffelse og drift av våpensystemer. Fra tidligere å ha bestått av leveranser, inkluderer dette samarbeidet i tiltagende grad felles utredninger, utvikling og drift, herunder utdanning. Dette er særlig foranlediget av muligheter for mer kostnadseffektiv drift, påskyndet av stadig økende driftskostnader.

Allerede i 1994 ble en nordisk organisasjon for å fremme forsvarsindustrielt samarbeid dannet: Nordic Armaments Cooperation (NORDAC). Materiellsamarbeid var en viktig del av mulighetsstudien som i 2007 ble lagt fram i fellesskap av Norges og Sveriges forsvarssjefer, og som la grunnlaget for opprettelsen av Nordic Supportive Defence Structures (NORDSUP) i 2008.

På materiellsiden er samarbeidet mellom Norge og Sverige særlig framtredende. Sverige har i mange år levert forsvarsmateriell til Norge, senest særlig stormpanservognen CV9030. Samarbeid om et nytt artillerisystem, Archer, ble i 2013 avsluttet fra norsk side. Norges valg av det amerikanske kampflyet F–35 Joint Strike Fighter, framfor svenske JAS 29 Gripen NG, i 2008, bidro heller ikke til styrket materiellsamarbeid. Et prosjekt for mulig samlet anskaffelse av nye helikoptre (Nordic Standard Helicopter Project) ble etablert i 1998, men ulike kravspesifikasjoner førte til at prosjektet ikke ble sluttført. Danmark, Finland, Norge og Sverige har sett på mulighetene for en felles utvikling av en ny ubåtgenerasjon, «Prosjekt Viking», men dette ble skrinlagt etter at både Danmark og Norge og Finland trakk seg ut. På 2010-tallet er det inngått samarbeid om utvikling og produksjon av nye uniformer.

De nordiske landene inngikk i 2012 en intensjonsavtale om samarbeid innen taktisk lufttransportkapasitet, og en avtale om dette ble undertegnet i desember 2013: Nordic Cooperation on Tactical Air Transport (NORTAT). Denne er blant annet brukt for samordnet innsats i United Nations Multidimensional Integrated Stabilization Mission in Mali (MINUSMA).

Også på industrisiden er det et utstrakt nordisk samarbeid. Forsvarsindustriforeningene i Danmark, Finland, Norge og Sverige undertegnet høsten 2012 en samarbeidsavtale, og opprettet et felles nordisk samarbeidsforum: Joint Nordic Defence Industry Cooperation Group (JNDICG). Norge er representert av Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening (FSi) i dette samarbeidet.