Nordisk forsvarssamarbeid

Ennå på 1920-tallet var det økonomi og utenrikspolitikk som dominerte det nordiske samarbeidet. Et mulig forsvarspolitisk samarbeid med drøftet mest i fagmilitære kretser. Forsvarspolitikk inngikk knapt i det nordiske samarbeidet i mellomkrigstida, og den utbredte oppfatning til inn på 1930-tallet var at det ikke forelå noen sikkerhetstrussel mot regionen, selv om Sovjetunionen, særlig på den politiske høyresida, ble framstilt som en trussel. Den sovjetiske interessen var mest rettet mot Finland og Sverige; særlig følte Finland seg truet. Danmark hadde en utfordring ved sin sørgrense mot Tyskland.

De nordiske medlemslandene deltok i utviklingen av Folkeforbundet som et kollektivt sikkerhetssystem, men da dette raknet i 1930-årene ble også det nordiske samarbeidet på dette feltet svekket, selv om det bilateralt mellom Finland og Sverige ble styrket. Fra 1920-tallet var det forsvarspolitiske drøftinger mellom Danmark og Sverige, knyttet særlig til kontroll over innseilingen til Østersjøen. Et dansk forslag om en nordisk forsvarskonferanse førte ikke fram.

Nazistenes maktovertakelse i Tyskland i 1933 innebar opplevelse av en gryende trussel, men ikke noen reell vurdering av et formalisert nordisk forsvarssamarbeid i betydning politiske avtaler. Tvert imot ble det fra regjeringsnivå i Danmark, Norge og Sverige understreket at en forsvarsallianse, eller andre former for gjensidige forpliktelser, ikke var aktuelt – selv om dette var blitt luftet av Danmarks statsminister Thorvald Stauning. Det ble framholdt at de nordiske land hadde ulike interesser, og at en forsvarssamarbeid snarere ville gjøre landene mer utsatt enn sikre.

På det praktiske – operasjonelle – plan var det derimot et visst samarbeid på 1930-tallet. Dette var lite kjent i offentligheten, og var i hovedsak et anliggende som, i det minste i Norge, i hovedsak ble overlatt til den militære ledelse. Det militære samarbeidet skjedde på flere områder, og var mest av kriseforebyggende karakter. Et luftmilitært samarbeid startet i 1938, og innebar særlig utveksling av militære flykart mellom de nordiske land. Et eget samarbeid mellom Norge og Sverige ble iverksatt innen luftvarsling, så vel som innen sjømilitær etterretning: om fremmede marinefartøys bevegelser. Etter utbruddet av andre verdenskrig i september 1939 kom krisehåndtering i sentrum, inklusive et militært nøytralitetsvern.

I forbindelse med avslutningen av Vinterkrigen i mars 1940 kom spørsmålet om et nordisk forsvarsforbund opp; et norsk-svensk forbund ble også lansert. Tilknyttet fredsforhandlingene mellom Finland og Sovjetunionen, forhørte den finske regjering seg med Norge og Sverige om mulighetene for å drøfte et framtidig forsvarsforbund. Den norske og svenske regjering svarte begge positivt.

Vinteren 1940 ble spørsmålet om et nordisk forsvarsforbund for første gang formelt tatt opp til vurdering på regjeringsnivå i Norge. 30. mars fikk Forsvarsdepartementet en forespørsel fra utenriksminister Halvdan Koht om militære sider ved et forsvarsforbund. Før det kunne vurderes og besvares ble Norge – og Danmark – angrepet og okkupert av Tyskland, 9. april 1940.

Både før og etter krigen ble nordisk forsvarssamarbeid som politisk spørsmål drevet fram mest av ytre omstendigheter: Før krigen av trusselen fra Tyskland, etter den av frykten for Sovjetunionen – og framveksten av den kalde krigen. Slik Folkeforbundet var en ramme for sikkerhetspolitisk forankring og samarbeid etter første verdenskrig, ble FN det samme for nordisk sikkerhetspolitisk – og etter hvert militært – samarbeid etter andre verdenskrig. Danmark og Norge var blant statene som grunnla FN i 1945; Island og Sverige sluttet seg til i 1946; Finland i 1955.

I 1948, parallelt med at det atlantiske forsvarssamarbeidet ble utviklet i det skjulte, ble spørsmålet om et skandinavisk forsvarsforbund besluttet utredet. Igjen viste det seg at landene hadde ulike interesser, og respektive erfaringer fra krigen førte til at de sto så langt fra hverandre at forslaget ble avvist vinteren 1949. Det var særlig spørsmålet om nøytralitet, som Sverige insisterte på, samt hvilke forbindelser et slikt forbund skulle ha med vestmaktene som veltet forsøket. Særlig Norge var tydelig på at det var nødvendig med tydelige sikkerhetsgarantier fra vestlige stormakter.

Samme år, 1948, ble FN som flernasjonal sikkerhetsmekanisme for første gang satt operasjonelt inn i en konflikt, i Midtøsten. Der fikk Folke Bernadotte med seg militære observatører – i United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO) – da han skulle mekle mellom partene etter Palestina-krigen. Deretter ble fredsbevarende operasjoner ett av virkemidlene til FN, satt inn i en rekke konflikter. Under hele den kalde krigen var de nordiske land blant de fremste støttespillere til FN generelt, og til organisasjonens militære fredsoperasjoner spesielt. Alle fire land stilte med styrkebidrag i en rekke operasjoner; også Island bidro med offiserer – i den norske styrken i Libanon.

FN-operasjonene åpnet muligheten for et nordisk forsvarssamarbeid, både politisk og militært, som ellers ville vært vanskelig under den kalde krigen – da dette ennå var et tabubelagt område innenfor nordisk samarbeid, herunder i Nordisk Råd. Ikke minst var dette Finlands mulighet til å delta i et internasjonal militært samvirke. Samarbeidet var rent formelt knyttet direkte til FN-innsatsen, men bidro til økt kontakt mellom de nordiske land som sto henholdsvis innen- og utenfor NATO.

Det nordiske FN-samarbeidet innen denne sektoren skjedde på flere nivåer og områder, fra felles utdanning og styrkebidrag til metodeutvikling og politisk tilnærming. Da FNs sikkerhetsråd i 1956 vedtok å sette inn sin første væpnede fredsstyrke – United Nations Emergency Force (UNEF) – besluttet de tre skandinaviske land så vel som Finland alle å bidra. Forsvarsministrene fra Danmark, Norge og Sverige drøftet en felles tilnærming, og Danmark og Norge samordnet deler av sine bidrag i DaNor-bataljonen.

Den politiske prosessen knyttet til UNEF og felles operative erfaringer fra andre styrker – derunder Opération des Nations Unies au Congo (ONUC) fra 1960 – la grunnlaget for det nordiske samarbeidet opp mot FNs fredsbevaring som vokste fram på 1960-tallet, og som igjen var basisen for et mer vidtrekkende samarbeid etter den kalde krigen.

I 1963 ble den nordiske innsatsen innen FNs fredsbevaring for første gang samordnet innenfor en institusjonell ramme, ved opprettelsen av Den nordiske samarbeidsgruppen om militære FN-spørsmål (NORDSAMFN). Diskusjonen om en slik FN-koordinering ble tatt opp på forsvarsministermøtet i Stockholm i 1960, og da også Finland kom med i drøftingene i 1963, ble samarbeidet formalisert gjennom NORDSAMFN. Dette ble deretter den viktigste arena for praktisk forsvarssamarbeid mellom de nordiske land, til gruppen ble erstattet av Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support (NORDCAPS) i 1997.

Også utenfor disse – offisielle – rammene var det elementer av forsvarssamarbeid mellom nordiske land. Dette ble for Danmark og Norge lettere ved at det alliansefrie Sverige like fullt hadde et nært samarbeid med NATO. Også Finland hadde et visst samarbeid med de andre nordiske land, inklusive på etterretningssiden.

Slutten på den kalde krigen endret en rekke utenriks- og sikkerpolitisk forutsetninger. Det ble lettere for de nordiske land å samarbeide på forsvarsområdet, og fra slutten av 1990-tallet er dette området også tatt inn i Nordisk Råd. Forsvarsministrene deltok i en Nordisk Råd-sesjon for første gang i 1997. Ikke minst ble det lettere for Finland, og spesielt etter at landet – sammen med Sverige – ble med i EU i 1995. Begge land søkte også nærmere kontakt med NATO, og ble med i ordningen Partnerskap for fred (Partnership for Peace; PfP) i 1994, og deltok begge i NATO-ledede internasjonale operasjoner.

Den nordiske gruppen etablerte også forsvarspolitisk samarbeid med de baltiske stater, Estland, Latvia og Litauen. Den rent nordiske forsvarssamarbeidet ble også styrket på flere områder, blant annet gjennom felles øvelser og materiellprosjekter.

Forsvarssamarbeidet fikk flere ben å stå på etter den kalde krigen. FN var fortsatt én arena for samarbeid, men ble mindre viktig etter hvert som særlig Danmark og Norge utover på 1990-tallet gikk over til vesentlig å bidra til NATO-ledede operasjoner ute, framfor FN-operasjoner. Senere la de nordiske land vekt på å kunne stille felles bidrag til FN, men dette kom i begrenset omfang til utførelse.

Denne endringen, fra forsvarssamarbeid innenfor en FN-ramme til et mer generelt samarbeid – som like fullt bygde på relasjonene fra FN-samarbeidet – kom til uttrykk blant annet ved at den rent FN-innrettede NORDSAMFN i 1997 ble erstattet av den nye samarbeidsmekanismen NORDCAPS.

På nordisk politisk nivå skjer forsvarssamarbeidet vesentlig mellom representanter for regjeringene, og siden 2009 særlig innenfor rammen av NORDEFCO – som er blitt et viktig forum også for sikkerhetspolitisk dialog – så vel som innenfor Nordisk Råd. Regjeringssamarbeidet skjer først og fremst gjennom to årlige forsvarsministermøter. Dels drøftes felles anliggender, dels fattes vedtak om konkrete samarbeidstiltak, som etablering av samarbeidsstrukturer og igangsetting av større prosjekter. Forsvars- og sikkerhetspolitikk som forlengelse av utenrikspolitikken inngår også i tilsvarende møter mellom landenes utenriksministre.

Den siste dimensjonen kom til uttrykk da utenriksministrene under sitt møte i Helsinki, 5. april 2011, etter forslag fremmet i den såkalte Stoltenberg-rapporten, undertegnet en nordisk solidaritetserklæring. Denne omfatter et bredt sikkerhetssamarbeid mer enn det forsvarsspesifikke, inklusive digitale angrep og terrorangrep. Erklæringen innebærer at dersom ett av landene skulle bli rammet av de forhold den omfatter, vil de andre – dersom de blir forespurt – bistå med relevante midler. Denne intensiveringen av det nordiske samarbeidet gjennomføres i samsvar med landenes sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Samarbeidet skjer innenfor rammen av de til enhver tid etablert strukturer, siden 2009 først og fremst Nordic Defence Cooperation (NORDEFCO). Dette er ikke en egen organisasjon, men et rammeverk for bredt samarbeid. Dertil finner det sted politisk samordning og samarbeid både bilateralt og innenfor flernasjonale organisasjoner, inklusive ikke minst FN, NATO, OSSE og EU. Den nordiske gruppen samarbeidet også på regional basis med de baltiske land (Estland, Latvia og Litauen), og begge disse deltar i et uformelt samarbeid med Nederland, Polen, Storbritannia og Tyskland innenfor den såkalte Northern Group – en multilateral regional sammenslutning. Innenfor NATO ble det i 2002 lansert et særlig tett samarbeid mellom Danmark, Nederland, Norge, Storbritannia og Tyskland, gjennom den såkalte Nordsjøstrategien.

Norge anser det nordiske samarbeidet som vesentlig praktiske anordninger, og som et verdifullt supplement til den primære forsvarspolitiske arena, Atlanterhavsalliansen. Et felles nordisk politisk utspill, fremmet i form av en avisartikkel av de fem lands forsvarsministre (utenriksministeren for Island, som ikke har forsvarsminsiter) i april 2015 var således i tråd med Norges alliansepolitikk: Et ankerfeste i NATO samtidig som en ønsker å styrke samarbeidet innen Norden. Innlegget til statsrådene var primært et uttrykk for å stå sammen i en tid med fare for mindre stabilitet i Europa som følge av Russlands anneksjon av Krim og utviklingen i Ukraina. Økt fare for terrorisme og cyberangrep ble også anført som begrunnelse for tettere samarbeid.

De nordiske land har besluttet å utveksle informasjon og erfaring knyttet til cyberangrep, og vil utvide samarbeidet om felles militær trening og øving. Det politiske samarbeidet internasjonalt, blant annet opp mot internasjonale operasjoner og i FN, skal styrkes. Regionalt samarbeid mellom de nordiske og baltiske land skal også videreutvikles.

På fagmilitært nivå skjer forsvarssamarbeidet vesentlig mellom forsvarssjefene og deres strukturer, i tråd med politiske føringer og prioriteringer. Mye av dette skjer på det mer tekniske området, knyttet til materiellsamarbeid (se nedenfor), men også på det taktiske, knyttet til samarbeid om styrkeproduksjon – og innenfor internasjonale operasjoner.

Nordiske land har samarbeidet i en rekke fredsoperasjoner, tidligere i FN, senere også under NATO-lederskap, samt innenfor EUs militære struktur. Mens flere nordiske land tidligere ofte deltok i én og samme operasjon, har det etter den kalde krigen vært flere tilfeller av felles styrkebidrag; enten på bilateral basis eller ved deltakelse fra flere. Det mest omfattende fellesnordiske styrken ble stilt i det tildigere Jugoslavia på 1990-tallet, i FN-operasjonen United Nations Protection Force (UNPROFOR) og den etterfølgende NATO-operasjonen Implementation Force (IFOR). Her ble det stilt en nordisk bataljon, Nordbatt; deretter en nordisk-polsk brigade, Norpol-brigaden.

Det nordisk-baltiske forsvarssamarbeidet har antatt flere former, og endret karakter etter at de tre landene ble medlemmer av EU og NATO. De nordiske land bidro både til å utvikle de baltiske lands nasjonale forsvar og til luftpatruljering i regionen. Nordiske og baltiske styrker har også operert sammen i internasjonale operasjoner. Samarbeidet om å utvikle en baltisk bataljon (Baltbat) startet i 1994, og i 1996–97 inngikk kompanier herfra i nordiske forband både i Libanon og Bosnia.

Nordisk – og nordisk-baltisk – operasjonelt samarbeid ble videreført i International Security Assistance Force (ISAF) i Afghanistan. Her inngikk blant annet en finsk enhet i det norsk-ledede Provinsional Reconstruction Team (PRT) i Meymaneh. Støtten til afghansk politi har skjedd innenfor en nordisk-baltisk ramme i form av Transition Support Unit (TSU). Det var tidlig snakk om å samle den nordiske innsatsen i Afghanistan i én del av landet, men Danmark gikk inn i sør, mens Finland, Norge og Sverige lenge konsentrerte sin innsats i nord. Erfaringene herfra, og fra andre operasjoner, brukes for bedre samordning og planlegging – også av felles styrkebidrag – i senere operasjoner.

Det første, og mest omfattende, bilaterale styrkesamarbeidet var den felles dansk-norske bataljonen som ble stilt i United Nations Emergency Force (UNEF) fra 1956: DaNor-bataljonen. Danmark og Norge samarbeidet tett også i Golfkrigen, 1990–91 – Operation Desert Shield og Operation Desert Storm – da et norsk kystvaktfartøy (KV Andenes) seilte sammen med en dansk korvett (HDMS Olfert Fischer). I 2014 ga den norske fregatten KNM Helge Ingstad beskyttelse til danske og norske sivile skip som fraktet kjemiske stridsmidler ut av Syria, under Operation Recsyr. Norge og Sverige satte i 2007 opp et felles ingeniørkompani for å støtte United Nations African Mission in Darfur (UNAMID), men dette ble ikke akseptert av Sudans myndigheter, og ble ikke satt inn.

Det er også utviklet et operativt samarbeid i Norden, særlig på luftsiden. Dette omfatter luftovervåkning, inngått under Nordisk Råds møte høsten 2012, og såkalt Cross Border Training (CBT) – grenseoverskridende kampflytrening – i de nordlige deler av Norge, Finland og Sverige, fra baser i Bodø, Rovaniemi og Kallax. Norge trakk i 2014 Finland og Sverige med i treningsdelen av sitt oppdrag med luftovervåking over Island.

I tillegg til operativt samarbeid, samarbeider de nordiske land med kapasitetsutvikling, innenfor materiellutvikling, logistikk, og utdanning og trening. En serie med Nordic Peace-øvelser ble gjennomført på Nordkalotten i perioden 1997–2006; Finland og Sverige har også deltatt i NATO-øvelser Cold Response. Mellom Norge og Sverige er det pekt på muligheter for felles utnytting av trenings- og øvingsfelt; særlig Halkavarre og Vidsel i nord og Rena og Älvdalen i sør.

På personellsiden er det flere områder for samarbeid innenfor rammen av NORDEFCO, inklusive felles utdanning og sertifisering, og oppfølging av veteraner fra internasjonale operasjoner. Den første nordiske veterankonferansen ble avholdt i Norge i 2012.

Forsvarssamarbeidet er mest omfattende på materiellsiden, med anskaffelse og drift av våpensystemer. Fra tidligere å ha bestått av leveranser, inkluderer dette samarbeidet i tiltagende grad felles utredninger, utvikling og drift, herunder utdanning. Dette er særlig foranlediget av muligheter for mer kostnadseffektiv drift, påskyndet av stadig økende driftskostnader, samt av det forhold at de nordiske land – til tross for ulik materiellarv – i noen grad har samme systemer, eksempelvis den tyske stridsvognen Leopard og det finske personellkjøretøyet Sisu.

Allerede i 1994 ble en nordisk organisasjon for å fremme forsvarsindustrielt samarbeid dannet: Nordic Armaments Cooperation (NORDAC). Materiellsamarbeid var en viktig del av mulighetsstudien som i 2007 ble lagt fram i fellesskap av Norges og Sveriges forsvarssjefer, og som la grunnlaget for opprettelsen av Nordic Supportive Defence Structures (NORDSUP) i 2008.

På materiellsiden er samarbeidet mellom Norge og Sverige særlig framtredende, av flere årsaker: Dels har Sverige en stor og eksportrettet forsvarsindustri, som lenge har levert til det norske forsvaret, dels er dette et identifisert hovedområde for et mulig utvidet samarbeid. Det pågikk per 2014 til sammen over 70 samarbeidsprosjekter mellom Norge og Sverige. Det mest omfattende var knyttet til Hærens svenske stormpanservogn CV–90, mens et påbegynt utviklingssamarbeid om artillerisystemet Archer i 2013 ble terminert fra norsk side.

Norges valg av ny generasjon kampfly i 2008, det amerikanske F–35 Joint Strike Fighter framfor svenske JAS 29 Gripen NG, bidro ikke til styrket materiellsamarbeid. Et prosjekt for mulig samlet anskaffelse av nye helikoptre (Nordic Standard Helicopter Project) ble etablert i 1998. Ulike kravspesifikasjoner medførte at prosjektet ikke førte fram, men Finland, Norge og Sverige valgte likevel alle franske NH–90; Danmark italienske EH–101.

Danmark, Finland, Norge og Sverige har sett på mulighetene for en felles utvikling av en ny generasjon, Viking-klassen, ubåter, men dette ble skrinlagt etter at både Danmark og Norge og Danmark trakk seg ut – og Danmark i 2004 besluttet å utfase hele denne plattformen fra sin forsvarsstruktur.

De nordiske land inngikk i 2012 en intensjonsavtale om samarbeid innen taktisk lufttransportkapasitet, og en avtale om dette ble undertegnet i desember 2013. Norge bidrar med sine C–130 J Hercules. Avtalen er knyttet til operativ virksomhet og legger til rette for felles utnyttelse av tilgjengelige flytimer, og åpner for kostnadsreduksjoner.

Også på industrisiden er det et utstrakt nordisk samarbeid. Forsvarsindustriforeningene i Danmark, Finland, Norge og Sverige undertegnet høsten 2012 en samarbeidsavtale, og opprettet et felles nordisk samarbeidsforum: Joint Nordic Defence Industry Cooperation Group (JNDICG). Norge er representert av Forsvars- og sikkerhetsindustriens forening (FSi) i dette samarbeidet.

I 2015 ble en samarbeidsavtale fra 2001, om samarbeid på forsvarsmateriellområdet, revidert – med et nytt rammeverk for den videre utvikling av nordisk samarbeid på feltet, innenfor EUs regelverk.