FNs fredsbevarende operasjoner

FN har som én av sine hovedoppgaver å bidra til internasjonal fred og sikkerhet. Ett av virkemidlene FN har brukt, og fortsatt bruker, er fredsbevarende operasjoner. Siden den første ble satt inn i 1948, har FN iverksatt i alt 71 slike operasjoner i tilsammen 48 land. Over 120 000 personer fra 124 land – inklusive Norge – har tjenestegjort i disse operasjonene.

Dette er militære operasjoner, selv om også sivile elementer kan inngå. FN har i tillegg etablert en rekke såkalte politiske operasjoner («political missions») for å støtte opp under sitt fredsarbeid, men de regnes ikke som fredsbevarende operasjoner («peacekeeping operations»).

FNs fredsbevarende operasjoner ble i 1988 tildelt Nobels fredspris.

Formelt grunnlag

Fredsbevaring med militære midler er ikke spesifikt detaljert i FN-pakten; ei heller anviser den fredsbevarende operasjoner. Men pakten hjemler bruk av militær makt i gitte situasjoner – vesentlig når en konflikt mellom stater truer verdensfreden. FN kan da gripe inn også med militære midler, enten selv eller ved å bemyndige andre til å gjøre det.

Normalt blir en FN-operasjon hjemlet gjennom et vedtak i Sikkerhetsrådet, som gir den oppdrag og rammer, inklusive fullmakter (mandat). Unntaksvis har en operasjon blitt vedtatt i hovedforsamlingen. Varigheten av et mandat varierer, men er oftest på seks eller tolv måneder, og må regelmessig opp til fornying hvis operasjonen videreføres.

En operasjon ledes tradisjonelt av en militær styrkesjef, som er formelt direkte underlagt FNs generalsekretær. I nyere, og større – såkalt integrerte operasjoner – vil det gjerne være en sivil leder for en samlet operasjon som omfatter både militære og sivile komponenter, men fortsatt med en militær sjef for den militære styrken som inngår i operasjonen.

Generalsekretæren leder de fredsbevarende operasjonene gjennom en egen avdeling i FN-hovedkvarteret, Department of Peace Operations (DPO); tidligere Department of Peacekeeping Operations (DPKO).

En forutsetning for å regnes som en FN-operasjon er at den er formelt ledet av generalsekretæren. Derfor regnes ikke den store operasjonen under Koreakrigen, United Nations Force in Korea (UNFK), til FNs operasjoner, til tross for navnet og bruk av FN-flagget. Dette var en koalisjonsstyrke som sto under amerikansk kommando.

Av samme grunn regnes heller ikke United Nations Special Committee on the Balkans (UNSCOB), som opererte i 1947, som en FN-operasjon, da den ikke sto under direkte FN-kommando. Det samme gjaldt United Nations Commission for Indonesia (UNCI), i 1949–1950.

Historisk utvikling

FNs militære fredsbevaring har gjennomgått vesentlige endringer fra de første operasjonene ble startet på slutten av 1940-tallet, og fra begynnelsen på 1990-tallet. Dels har operasjonene blitt flere, større og mer komplekse; dels har de gått fra i prinsippet å være rent defensive, til også ha en mer offensiv karakter, med aktiv brukt av makt («use of force»).

FN godkjenner også operasjoner innad i et medlemsland – uten landets samtykke, blant annet for å beskytte sivile. Slike blir i hovedsak iverksatt av andre, men med mandat fra FN. FNs egne operasjoner settes tradisjonelt inn etter anmodning fra, og i nært samarbeid med, de stridende parter – i konflikter mellom stater, ikke innad i enkeltstater.

Opprinnelige, tradisjonelle FN-operasjoner ble først iverksatt under Den kalde krigen (men også senere), og er i ettertid omtalt som første generasjons fredsbevaring. Senere, mer sammensatte operasjoner – etter Den kalde krigen – er kalt andre generasjons.

Slutten på Den kalde krigen er vesentlig for FNs fredsbevaring, idet motsetningene mellom vetomaktene i Sikkerhetsrådet da ble dempet, og det ble lettere å få politisk aksept for å etablere nye operasjoner. Mens det i hele perioden før 1990 kun ble satt inn 18 FN-operasjoner, ble det i perioden 1990–1999 startet hele 35, med ytterligere 18 i årene 2000–2019; til sammen 71 operasjoner i perioden 1948–2019.

De største operasjonene, målt i autorisert styrke, har vært på Balkan (United Nations Protection Force, UNPROFOR) med vel 38 000 uniformert personell på det meste, fulgt av to operasjoner i Afrika: United Nations Operation in Somalia (UNOSOM II) med rundt 28 000, og Mission de l'Organisation des Nations unies en République démocratique du Congo (MONUC), med 22 000.

Tradisjonelle operasjoner

Tradisjonelle fredsbevarende FN-operasjoner settes inn for å håndtere en situasjon mellom stater, oftest etter at partene i konflikten har inngått en våpenhvile. Etter anmodning påtar FN seg så å overvåke gjennomføringen av avtalen ved hjelp av militære enheter.

FN har tradisjonelt hatt to hovedtyper operasjoner; dels med observatører, dels med styrker:

Observatørkorps bemannet med ubevæpnede observatører (offiserer) er satt inn i en rekke konflikter, og blir fortsatt brukt. De to første FN-operasjonene var slike, og den aller første var United Nations Truce Supervision (UNTSO) som i 1948 ble satt inn for å overvåke våpenhvileavtalene inngått mellom Israel på den ene side, og henholdsvis Egypt, Jordan, Libanon og Syria på den andre – etter den første arabisk-israelske krigen.

Styrker satt opp med bevæpnede avdelinger er også mye brukt, og blir det fortsatt. De settes tradisjonelt inn som en buffer mellom de stridende partene; enten på begge sider av en grense, eller bare på den ene siden. Den første styrken av denne typen, og den tredje FN-operasjon overhodet, var United Nations Emergency Force (UNEF), som i 1956 ble utplassert i Egypt for å overvåke våpenhvilen mellom Egypt og Israel etter den andre arabisk-israelske krigen.

Moderne operasjoner

Mange av FNs operasjoner etablert etter Den kalde krigen har en annen karakter enn de tidligere, og tradisjonelt fredsbevarende. De første årene ble flere operasjoner satt inn for å understøtte overgangen til demokratisk styresett, blant annet gjennom å tilrettelegge for og overvåke valg og demobilisere soldater. Dette gjaldt eksempelvis United Nations Transition Assistance Group (UNTAG) i Namibia; Operação das Nações Unidas em Moçambique (ONUMOZ) i Mosambik og United Nations Transitional Authority in Cambodia (UNTAC) i Kambodsja, så vel som flere operasjoner i Øst-Timor.

På 1990-tallet ble tradisjonell fredsbevarende («peacekeeping») virksomhet utvidet til også å inkludere fredsopprettende eller fredsskapende («peace enforcement») operasjoner. I tradisjonell fredsbevaring har ikke styrkene anledning til å bruke militær makt ut over egenbeskyttelse. Fredsopprettende operasjoner, med forankring i FN-paktens artikkel VII som åpner for bruk av militær makt, kan iverksettes uten at det foreligger en våpenhvile eller fredsavtale. Denne utviklingen er forsterket på 2000-tallet ved at militære styrker har som én av sine oppgaver å beskytte sivile i konfliktområdet. Dette innebærer at de har såkalte robuste mandat, med rett til å bruke militær makt («use of force»).

Fra slutten av 1980-årene fikk flere store FN-operasjoner både mer sammensatte oppgaver og en annen form for ledelse, ved at militære og sivile funksjoner – og deler av FN – opererte sammen i såkalte multidimensjonale operasjoner. Dette innebar mer enhetlig, overordnet koordinering av FNs – og andre bidragsyteres – innsats i en gitt krise, der både militære og sivile innsatselementer ble ledet av én person på vegne av generalsekretæren.

Samtidig har FN fortsatt etablert nye operasjoner for tradisjonell fredsbevaring, ikke minst i form av observatørgrupper, som United Nations Supervision Mission in Syria (UNSMIS) i 2012.

Geografisk fordeling

FNs fredsoperasjoner er fordelt på Afrika, Amerika, Asia og Europa, samt Midtøsten. Av de 18 operasjonene før 1990 ble flest satt inn i Midtøsten (8), dernest Asia (4), Afrika (3), Amerika (2) og Europa (1).

Etter 1990 har den geografiske fordelingen endret seg vesentlig, spesielt på grunn av større innsats i Afrika. Fordelingen av alle 71 FN-operasjoner i perioden 1948–2019 viser at langt de fleste er satt inn i Afrika, i alt 31 operasjoner. De øvrige er likt fordelt, med ti hver i Amerika, Asia, Europa og Midtøsten.

Alt i alt har FN satt inn fredsstyrker i en eller annen form i 48 land, hvorav 19 afrikanske, ni i Midtøsten, sju hver i Amerika og Asia, og seks i Europa. 23 land har vært mottaker av mer enn én FN-operasjon. Flest operasjoner er satt inn i Haiti (6), Kroatia (5) og Angola (4).

Politisk kritikk

FN-operasjoner har ofte blitt utsatt for kritikk, særlig fra berørte parter i operasjonsområdet, men også på overordnet nivå. Flere er blitt angrepet av aktører som har følt sin virksomhet truet av tilstedeværelsen, eksempelvis United Nations Interim Force in Lebanon (UNIFIL), som særlig på 1980-tallet ble angrepet av flere forskjellige grupperinger, så vel som fra Israel. Også soldater i den norske bataljonen (Norbatt) mistet livet etter angrep.

Den alvorligste kritikken mot FNs fredsbevarende operasjoner kom som følge av sviktende beskyttelse av sivile under krigene som fulgte oppløsningen av Jugoslavia tidlig på 1990-tallet, og borgerkrigen i Rwanda i 1994. Da flere tusen sivile ble drept i en massakre i den bosniske byen Srebrenica i 1993 var FN-styrken som skulle beskytte sivile i den såkalte sikre sonen, United Nations Protection Force (UNPROFOR), ute av stand til å forhindre den. Under opptrappingen til folkemordet i Rwanda i 1994 ba sjefen for FN-styrken der, United Nations Assistance Mission for Rwanda (UNAMIR) om forsterkninger, men FN-hovedkvarteret etterkom ikke anmodningen, og styrken ble selv angrepet og kunne ikke hindre massedrapene.

Militære styrker

FN har ikke egne militære avdelinger, selv om dette ble luftet som en idé av den første generalsekretæren, Trygve Lie. FN må derfor, ved etablering av en ny operasjon, anmode medlemsland om å stille styrker, noe som ofte kan ta lang tid. En annen ulempe er at de militære styrkene settes sammen av bidrag fra en rekke land med ulik kultur og praksis, og ofte med hyppige utskiftninger av deltagende soldater så vel som troppebidragsytende land, noe som reduserer mulighetene for samtrening.

En større FN-operasjon er krevende å sette opp, med behov for en rekke militære og sivile komponenter. Det er særlig krevende å finne land som er villige til å bidra med mer spesialiserte enheter, ikke minst med fly- og helikopterkapasitet.

En gruppe land, blant dem Norge, etablerte for en periode en struktur med øremerkede styrker for å avhjelpe utfordringen: Standby High Readiness Brigade (SHIRBRIG). På 1960-tallet etablerte Norge en struktur med avdelinger øremerket for FN-innsats: De norske FN-beredskapsstyrker, som inngikk i en nordisk styrke med elementer til disposisjon for FN.

Politistyrker

En rekke FN-operasjoner har også bestått av sivilt politi; enten – og unntaksvis – som rene politioperasjoner, oftest som integrert element i en bredt sammensatt styrke. For å skille mellom militært politi (militærpoliti) som inngår i de militære styrkene, ble begrepet Civilian Police (Civpol) lenge brukt, før UN Police nå benyttes.

Første gang ikke-militært politi deltok i en FN-operasjon var i Kongo – i Opération des Nations Unies au Congo (ONUC) – i 1960. Bruken av politi tok til særlig fra 1989, og da mest på Balkan. Den første rene politienheten ble satt inn i Kosovo i 1999, i United Nations Mission in Kosovo (UNMIK).

På det meste, i 2010, var nærmere 15 000 FN-politi i tjeneste samtidig. Ved utgangen av 2019 deltok rundt 11 000 politimenn fra mer enn 80 land i om lag et dusin FN-operasjoner. Også Norge har bidratt med sivilt politi i en rekke operasjoner, både for FN og andre organisasjoner.

Deltagende land

Over halvparten av FNs medlemsland deltar med personell til fredsoperasjonene. Størstedelen av personellet er militære, men normalt inngår også en sivil administrativ komponent; ofte også ikke-militært politi.

Styrkebidrag

Ved årsskiftet 2019/2020 deltok i alt 122 land i én eller flere FN-styrker. De fleste stilte svært begrensede bidrag, helt ned til én person. 55 land bidro med færre enn 100 personer, deriblant Norge, med 66.

Ennå på midten av 1990-tallet var Norge en av de største og mest regelmessige bidragsyterne til FNs fredsoperasjoner. Deretter ble de største bidragene stilt i NATO-ledede operasjoner. Samtidig, og etter hvert som flere – og til dels store – operasjoner ble satt inn, med behov for større styrker, kom andre land inn som de største bidragsyterne. Blant disse var Bangladesh, India og Pakistan, som fortsatt hører til de som stiller flest. Ved inngangen til 2020 var det Etiopia som hadde det største bidraget, med en personellstyrke på 6639, fulgt av Bangladesh (6413) og Rwanda (6292). Etiopia bidrar også med personell gjennom Den afrikanske union (AU), med i alt nærmere ti tusen soldater i internasjonale operasjoner.

Omkomne

Samlet tapstall i FNs operasjoner i perioden 1948–2020 er på 3908 omkomne. Tallet inkluderer alle i tjeneste eller arbeid for FN-styrkene; både militære og sivile, inklusive lokalt ansatte – og uavhengig av dødsårsak. Langt de fleste døde (2885) er militære.

Dødsårsaken varierer fra kamphandlinger og ulykker i aktiv tjeneste, til naturlige årsaker og ulykker på fritiden. Flest har mistet livet i ulykker og sykdom; 1253 har falt i hva FN kaller ondsinnede handlinger.

Det er flest omkomne i United Nations Interim Force in Lebanon (UNIFIL), med 316 personer, hvorav 21 er norske. Deretter følger United Nations Hybrid Operation in Darfur (UNAMID) med 277 og den første FN-operasjonen i Kongo, Opération des Nations Unies au Congo (ONUC), med 249 døde.

Det høye tallet for UNIFIL reflekterer mest av alt at operasjonen har pågått i mange år (siden 1978), og i lange perioder hatt høy bemanning – mer enn den faktiske situasjon i konfliktområdet. For UNAMID og ONUC speiler antall omkomne i større grad et operasjonsmiljø med konfrontasjoner mellom FN-styrkene og væpnede grupperinger.

Finansiering

Finansieringen av operasjonene skjer vesentlig gjennom frivillige bidrag fra FNs medlemsland, og har vært et vedvarende problem, som – i tillegg til mangel på styrker – har begrenset FNs muligheter til å etablere operasjoner.

Oversikt over FNs fredsbevarende operasjoner

Navn År Land
UNTSO 1948– Egypt, Israel, Jordan, Libanon og Syria
UNMOGIP 1949– India og Pakistan
UNEF (I) 1956–1967 Egypt
UNOGIL 1958 Libanon
ONUC 1960–1964 Kongo
UNSF 1962–1963 Ny-Guinea (Indonesia)
UNYOM 1963–1964 Jemen
UNFICYP 1964– Kypros
UNIPOM 1965–1966 India og Pakistan
DOMREP 1965–1966 Dominikanske republikk
UNEF (II) 1973–1979 Egypt
UNDOF 1974– Israel og Syria
UNIFIL 1978– Libanon
UNIIMOG 1988–1991 Iran og Irak
UNGOMAP 1989–1990 Afghanistan
UNAVEM (I) 1989–1991 Angola
UNTAG 1989–1990 Namibia
ONUCA 1989–1992 El Salvador, Nicaragua og Honduras
ONUSAL 1991–1995 El Salvador
UNIKOM 1991–2003 Irak og Kuwait
UNAMIC 1991–1992 Kambodsja
MINURSO 1991– Vest-Sahara
UNAVEM (II) 1991–1995 Angola
UNTAC 1992–1993 Kambodsja
UNPROFOR 1992–1995 Jugoslavia
ONUMOZ 1992–1994 Mosambik
UNOSOM (I) 1992–1993 Somalia
UNOMUR 1993–1994 Rwanda og Uganda
UNOMIG 1993–2009 Georgia
UNOMIL 1993–1997 Liberia
UNMIH 1993–1996 Haiti
UNAMIR 1993–1996 Rwanda
UNOSOM (II) 1993–1995 Somalia
UNASOG 1994 Libya og Tsjad
UNMOT 1994–2000 Tadsjikistan
UNCRO 1995–1996 Kroatia
UNAVEM (III) 1995–1997 Angola
UNPREDEP 1995–1999 Makedonia
UNMIBH 1995–2002 Bosnia-Hercegovina
UNTAES 1996–1998 Kroatia (Øst-Slavonia)
UNMOP 1996–2002 Bosnia-Hercegovina
UNSMIH 1996–1997 Haiti
MINUGUA 1997 Guatemala
UNTMIH 1997 Haiti
MIPONUH 1997–2000 Haiti
MONUA 1997–1999 Angola
UNPSG 1998 Kroatia
UNOMSIL 1998–1999 Sierra Leone
MINURCA 1998–2000 Sentralafrikanske republikk
UNMIK 1999– Kosovo
MONUC 1999–2010 Kongo
UNTAET 1999–2002 Øst-Timor
UNMEE 2000–2008 Etiopia og Eritrea
UNAMSIL 2000–2005 Sierra Leone
UNMISET 2002–2005 Øst-Timor
UNMIL 2003–2018 Liberia
MINUSTAH 2004–2017 Haiti
ONUB 2004–2006 Burundi
UNOCI 2004–2017 Elfenbenskysten
UNMIS 2005–2011 Sudan
UNMIT 2006–2012 Øst-Timor
UNAMID 2007- Sudan
MINURCAT 2007–2010 Tsjad, Den sentralafrikanske republikk
MONUSCO 2010– Kongo
UNISFA 2011– Sudan
UNMISS 2011– Sudan
UNSMIS 2012 Syria
MINUSMA 2013– Mali
MINUSCA 2014– Den sentralafrikanske republikk
MINUJUSTH 2017- Haiti

Les mer i Store norske leksikon:

Kommentarer

Kommentaren din publiseres her. Fagansvarlig eller redaktør svarer når de kan.

Du må være logget inn for å kommentere.

eller registrer deg