Norsk landbrukspolitikk omfatter næringspolitikken for jordbruk og hagebruk og i større eller mindre grad andre næringer som utnytter ressursene på norske gårdsbruk som skogbruk, utmarksnæring og andre bygdenæringer.
I Norge ble det fra 1890-tallet etablert en institusjonalisert norsk landbrukspolitikk. Det ble utviklet institusjoner, offentlige virkemidler, lovgivning, nærings- og samfunnsmessige mål som var forankret i Stortinget.
Norsk landbrukspolitikk er sterkt knyttet til den generelle politiske historien og har hatt forskjellige faser. Oppstarten fra 1890 var knyttet til oppbyggingen av nasjonale institusjoner. Mellomkrigstida fra 1918–1940 var preget av overproduksjon, økonomisk krise og en omfattende krisepolitikk. I 1945–1960 var landbrukspolitikken knyttet til gjenoppbyggingen etter andre verdenskrig og er en del av etterkrigstidas sosialdemokratiske planleggingsregime. Fra 1960–1975 ble det utviklet en samlet landbrukspolitikk. Perioden fra 1975–1990 var preget av den internasjonale matvarekrise, ernæringsmelding og inntektsopptrapping.
Med en ny WTO-avtale og EØS-avtalen fra 1995 fikk vi et skifte der norsk landbrukspolitikk blir regulert av internasjonale avtaler. Landbrukspolitikken fra 1990–2005 representerer et nytt paradigme med ønske om liberalisering og økt internasjonal konkurranse.
Landbrukspolitikk under rød-grønt flertall 2005–2013 og under borgerlig flertall 2013–2021 representer to forskjellige faser.
Norske sjøleiende bønder fikk stemmerett fra og med grunnlovsforsamlingen i 1814. De hadde dermed et grunnlag for politisk innflytelse og makt.
Fra 1700-tallet ble norsk landbruk preget av sjøleiende bønder der bondefamilien utfører store deler av arbeidet. Vi fikk i meget begrenset grad et landbruk i Norge eid av adelsmenn og godseiere (se Norsk jordeiendomshistorie). Norske sjøleiende bønder fikk stemmerett fra og med grunnlovsforsamlingen i 1814 og hadde dermed et grunnlag for politisk innflytelse og makt.
Fra begynnelsen av 1800-tallet ble de første offentlige tiltak som landbruksutdanning og lovgivning innført for å modernisere og øke produktiviteten i landbruket. På det generelle næringspolitiske området foregikk det en liberalistisk reformprosess som kulminerte med tolltariffen av 1873 da nesten all tollbeskyttelse på jordbruksvarer ble fjernet.
I 1889 opprettet Stortinget en egen landbrukskomite. I samme tidsperiode ble en rekke organisasjoner i landbruket etablert. For norsk landbrukspolitikk er etableringen av Norsk Landmandsforbund (Norges Bondelag) i 1896 det viktigste. Deres hovedkrav var å innføre tollbeskyttelse på viktige jordbruksvarer.
Etter forslag fra landbrukskomiteen i Stortinget ble et eget Landbruksdepartement opprettet i 1900. Tre direktorater (Landbruksdirektoratet, Skogbruksdirektoratet og Veterinærdirektoratet) ble underlagt en felles administrativ og politisk ledelse. Helt sentral endringer var omorganiseringen og utbyggingen av Den Høiere Landbrugsskole på Aas til en vitenskapelig Norges Landbrugshøiskole i 1897 (nå NMBU), og utbygging av et bredt utdannings- og veiledningssystem.
Første verdenskrig (1914–1918) førte til reduserte forsyninger fra utlandet, knapphet på mat i Norge og gode tider for jordbruket. Det ble en sterk vekstperiode for bøndene både inntektsmessig og i økt produksjon. Samtidig viste krigen hvor avhengig Norge var av matforsyning fra utlandet, og reiste kravet om økt norsk selvforsyning.
I Norge førte utviklingen etter børskrakket i 1929 til massekonkurser i jordbruket da bøndene ikke var i stand til betjene lånene de hadde tatt opp. Bilde fra en tvangsauksjon i 1934 hvor interessentene ser på en ku. Legg merke til at flere politikonstabler er tilstede for å hindre uro.
I mellomkrigstida (1918–1940) ble det raskt overproduksjon av husdyrprodukter. Korn fra utlandet ble tilgjengelig til fallende priser. Tollbeskyttelsen for norske jordbruksprodukter var helt utilstrekkelig for å møte de problemene som utviklet seg. Børskrakket i USA i 1929 førte til en global krise med massearbeidsløshet i industrien og andre næringer, samt ytterligere reduksjon i etterspørsel og priser i jordbruket. I Norge førte utviklingen til massekonkurser i jordbruket da bøndene ikke var i stand til betjene lånene de hadde tatt opp for å øke produksjonskapasiteten på gårdene.
Krisen ble møtt med omfattende tiltak. Gjennom lovgivning ble Staten Kornforretning etablert i 1928 og gitt monopol for import av korn og korn-råvarer. Videre fikk staten kjøpeplikt for norsk korn til faste priser. Dette sikret norske bønder inntekt til faste priser og den norske matvareberedskapen ble styrket.
I husdyrproduksjonen ble krisesituasjonen møtt med etablering av landsomfattende omsetningsorganisasjoner og ved innføring av Omsetningsloven av 1930. Ordningene var basert på at en ved regulering av markedene skulle kunne mestre det indre prispress i jordbruket. Loven gav omsetningsorganisasjonene adgang til å gjennomføre reguleringstiltak som delvis ble finansiert over statsbudsjettet og delvis ved innkreving av omsetningsavgift på jordbruksvarer. Krisetiltakene fikk bred tverrpolitisk oppslutning i Stortinget. I jordbruket hadde tiltakene bred oppslutning med organisasjonsmannen og bondepartipolitikeren Jon Sundby som hovedarkitekt.
Det var ulikt prinsipielt syn på reguleringstiltakene som et mer langsiktig virkemiddel. Størst sprik i synspunktene var det i Venstre og Arbeiderpartiet der ønsket om henholdsvis en mer liberalistisk politikk og lavere matvarepriser stod sterkt. I 1935 la Venstre-regjeringen og landbruksminister Haakon Five fram forslag om en gradvis avregulering av krisetiltak og markedsordninger etter liberalistisk oppskrift. Bondepartiet så på forslaget som det endelige bevis på at Venstre-regjeringen ikke var villig til å støtte landbruket og norske bønder.
Dette førte til at det ble inngått et kriseforlik mellom Arbeiderpartiet og Bondepartiet våren 1935 som videreførte virkemidlene i krisepolitikken. Bondepartiet skiftet side og vågde å gi støtte til en mindretallsregjering utgått fra Arbeiderpartiet med Johan Nygaardsvold som statsminister.
Kriseforliket om landbrukspolitikken skapte nye allianser og konstellasjoner i norsk politikk.
Perioden 1918–1940 var også en betydelig vekst- og utviklingsperiode for jordbruket i Norge. Matproduksjonen og beredskapen ble styrket vesentlig. En viktig del av krisetiltakene på 1930-tallet var en økt etablering av nye bruk gjennom bureising. Den store arbeidsløsheten gjorde det vanskelig for ungdom på landsbygda å skaffe seg arbeid i andre næringer. Det ble derfor lagt til rette for nye bruk både ved deling av enkeltbruk og ved innkjøp av større dyrkbare områder som ble tilrettelagt for bureising. Det ble gitt lån og tilskott til bygging av våningshus, driftsbygning, nydyrking og grøfting på nye bruk. Bureisingen gav dermed mulighet for en økt framtidig produksjon.
Norge var derfor langt bedre rustet med egen matproduksjon i 1940 sammenliknet med 1914. Inntektsmessig var krigsåra en vekstperiode for bøndene og jordbruket. Husdyrproduksjonen måtte reduseres samtidig som produksjonen av korn til mat, poteter, grønnsaker og frukt ble økt kraftig basert på detaljerte produksjonsplaner.
Hovedlinjene i landbrukspolitikken etter andre verdenskrig ble trukket opp i Fellesprogrammet fra Samlingsregjeringen i 1945 der jamstelling, økt produksjon og effektivisering var hovedmålene. Et helt sentralt mål var «å gi landbruket en jevnbyrdig stilling ved siden av de andre næringer og ta sikte på en utjevning av livsvilkårene i landet». Målet var videre å øke produksjonen etter krigen samtidig som «Jordbrukets produksjons- og rasjonaliseringskomite» fra 1946 la fram et program for å effektivisere og rasjonalisere næringen. Kornproduksjon til dyrefôr skulle økes, men det ble samtidig konkludert med at dyrking av alt matkornet i Norge ble for dyrt for samfunnet. Den økte kornproduksjon i flatbygdene på Østlandet og Trøndelag la grunnlaget for å «kanalisere» husdyrproduksjonen til fjell og dalbygdene på Østlandet og Trøndelag, Vestlandet og Nord-Norge med vanskeligere naturforhold men også høyere produksjonskostnader.
De sentrale mål for landbrukspolitikken ble trukket opp i nasjonalbudsjettet for 1947. Målene ble fulgt opp gjennom stortingsmeldingen om «Retningslinjer for utvikling av jordbruket» i 1955. Et bredt flertall i Stortinget stilte seg bak denne politikken.
Gjenoppbyggingspolitikkens virkemidler var en streng prisregulering og rasjonering kombinert med avtaler mellom organisasjoner og Regjeringen. Denne samhandlingspolitikken førte fram til den første avtalen mellom Regjeringen og jordbrukets organisasjoner i 1947.
I 1950 ble det inngått en hovedavtale der de faglige organisasjonene Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag fikk forhandlingsrett på vegne av jordbruket om priser, markedsordninger og tilskott over statsbudsjettet. Organisasjonene er ansvarlig overfor staten for gjennomføring av avtalens forpliktelser der prisbestemmelsene på jordbruksvarer og markedsordninger er et viktig element.
Prinsippene i forhandlingssystemet har vært uendret fram til i dag, med en oppdatering av Hovedavtalen i 1992. Norge er i dag det eneste land i Europa der jordbrukets organisasjoner har en slik forhandlingsrett med tilhørende forpliktelser.
I perioden 1960–1975 ble det utviklet en samlet norsk landbrukspolitikk som omfattet landbrukspolitiske mål og en samlet virkemiddelbruk med et bredt spekter av tilskottsordninger. Grunnlaget ble lagt av to bredt sammensatte utredningsutvalg, Aresvikutvalget og Eskelandutvalget, som begge ble oppnevnt i 1956 og avga sin innstillinger i 1960. Videre ble odelsloven, jordloven og konsesjonsloven endret med innføring av bestemmelser om boplikt og driveplikt ved overtakelse av landbrukseiendommer og likestilling mellom menn og kvinner i odelsloven.
Under gjenoppbyggingspolitikken fra 1945 var det et totalt importforbud for jordbruksvarer der det administrativt ble åpnet for kvoteregulert import. Et nytt import- og markedssystem som var i samsvar av den internasjonale handelsavtalen GATT (i dag WTO) måtte utformes. Med basis i delutredning fra Aresvikutvalget ble det i 1960 innført et prisbetinget kvantitativt importforbud med hjemmel i en gammel lov av 1934. Dette importsystemet ble praktisert fram til iverksettingen av WTO-avtalen i 1995.
En stortingsmelding om en helhetlig samlet landbrukspolitikk ble lagt fram av Arbeiderparti-regjeringen i 1964 og behandlet i Stortinget våren 1965. De overordnede samfunnsmessige oppgavene landbrukspolitikken skulle ivareta ble summert opp i fire målsettinger:
Produksjonsmålsettingen fra 1947 ble videreført. For første gang ble landbrukets distriktspolitiske rolle formulert som et eget mål. I betydelig grad utformet meldingen en avveining mellom målene og gikk inn på målkonfliktene. Det var bred enighet om hovedlinjene i meldingen.
Under behandling av meldingen i Stortinget samlet det daværende regjeringsparti, Arbeiderpartiet, og de borgerlige partiene, som seinere i 1965 dannet regjering, seg om en ny inntektsmålsetting. Inntektsmålet skulle være knyttet til at «nettoinntekten pr årsverk på et tidsmessig og rasjonelt drevet bruk» skal minst være på nivå med « årslønn ... i rasjonelt drevet industri». Inntektsmålet ble dermed knyttet til et bruk som er klar mer effektivt og rasjonelt enn den faktiske effektivitet i næringen. Samtidig ble det slått fast et en løpende effektivisering av næringen var en forutsetning for en inntektsmessig jamstelling med andre næringer.
Fra midt på 1950-tallet var norsk landbruk preget av en sterk produksjonsøkning, økende problemer med å takle overproduksjon av husdyrprodukter, en sterk strukturrasjonalisering og en inntektsutvikling der jordbruksbefolkningen fulgte med i den generelle inntektsutvikling, men ikke registrerte en utjevning i forhold til andre næringer. Fra 1975 ble norsk landbrukspolitikk betydelig lagt om med en inntektsopptrapping kombinert med en betydelig økning i jordbruksproduksjon og selvforsyningsgrad.
Det var tre viktige begivenheter og grunnlag for disse endringer:
Oppfølgingen i regjering og Storting ble foretatt gjennom stortingsmelding «Om norsk ernærings- og matforsyningspolitikk» høsten 1975, Jordbruksavtalen våren 1976 og stortingsmeldingen «Om landbrukspolitikken» høsten 1976.
Den internasjonale matvarekrisen i 1972 ble fulgt opp av Verdens Matvarekonferanse i 1974. Konferansen anbefalte alle land om å utvikle en felles ernærings- og matforsyningspolitikk. Dette ble i Norge fulgt opp i et bredt samarbeid mellom flere departement og fagmiljøer ledet av landbruksminister Thorstein Treholt. Arbeidet førte fram til et program for en samordnet ernærings- og matforsyningspolitikk fram til 1990.
For landbrukspolitikken innebar dette et program for økning av jordbruksarealet fra 9 til 10 mill dekar, en sterk økning av matkornproduksjonen og produksjon av fôrkorn, og en tilpassing av husdyrproduksjonen slik at distriktsjordbruket ble styrket mest.
Grasrotaksjonen «Hitraaksjonen» reiste krav om inntektsopptrapping i jordbruket. I en politisk situasjon med mindretallsregjering førte aksjonen fram til et tilnærmet enstemmig vedtak i Stortinget om å gjennomføre Stortingets inntektsmålsetting fra 1965 seinest i løpet av seks år. Vedtaket ble fulgt opp i jordbruksforhandlingene våren 1976 både i fastsetting av en økonomisk ramme med betydelig inntektsopptrapping og der et sammenlikningssystem «for rasjonelt drevne bruk» ble fastsatt i modellbrukssystemet.
Med basis i Øksnesutvalgets utredning la Oskar Øksnes som landbruksminister fram stortingsmeldingen «Om landbrukspolitikken» høsten 1976. Meldingen videreførte prinsippene for en samordnet landbrukspolitikk fra 1965. Hovedpunkter her var å utforme nye virkemidler for hindre overproduksjon og sikre en balanse mellom produksjon og etterspørsel og å bidra til at inntektsopptrappingen førte til en reell forbedring i jordbruksbefolkningens inntekter og levekår. Distriktsjordbruket ble gitt økt prioritet og miljø- og ressursvern ble innført som et nytt mål for landbrukspolitikken.
I oppfølgingen fram til 1990 ble det behov for nytte hele spekteret av virkemiddelbruk både nye tilskottsordninger over statsbudsjettet og reguleringer. En av de viktige endringene som ble gjort var å utvikle en distriktspolitisk satsing som i tillegg til jordbruk også omfattet andre bygdenæringer.
Folkeavstemningene om norsk EU-medlemskap i 1972 og 1994 førte til et nei til planlagte endringer i norsk landbrukspolitikk. Både i 1972 og 1994 hadde Regjeringen inngått avtale i forhandlingene med EU som innebar at de sentrale beslutninger om norsk landbrukspolitikk ville bli avgjort i EU og være en del av EUs landbrukspolitikk. Motstanden i landbrukssektoren var en av flere årsaker til at det ble flertall mot medlemskap i de to folkeavstemninger.
Fram til midt på 1980-tallet ble norsk landbrukspolitikk utformet uten at det var nødvendig å ta hensyn til internasjonale avtaler. Med WTO-avtalen (tidligere GATT) og EØS-avtalen – begge med virkning fra 1995 – ble et helt nytt system innført der de aller fleste virkemidler er regulert gjennom disse avtalene.
Forhandlingene om importsystemene i GATT-avtalen startet i 1986. Under forhandlingsprosessen tapte Norge i 1989 en klagesak som USA reiste mot Norge i GATT om lovligheten av vår importregulering av epler og pærer. Med dette ble alle sentrale aktører og allmenheten klar over at hele det norske importsystemet kunne bli erklært ulovlig. Gjennom forhandlingene greide Norge, basert på å opptre sammen med de øvrige nordiske land, å oppnå en tilfredsstillende ny WTO-avtale. Norge fikk adgang til å gå over til et legalt tollbasert importsystem som gav norsk landbruk en tilfredsstillende importbeskyttelse.
En sentral del av EØS-forhandlingene fra 1989 var bestemmelser knyttet til forbrukervern, sosialpolitikk og miljøvern. Her var bestemmelser knyttet til mat- og landbruksvarer, levende dyr og innsatsvarer for produksjon av landbruksvarer meget omfattende. Bestemmelsene ble så langt mulig en del av EØS-avtalen. Med unntak av bestemmelsene på dyrehelseområdet var ikke dette politisk kontroversielt.
Med et nasjonalt og internasjonalt ønske om liberalisering, en nasjonal og internasjonal overproduksjon og store nasjonale økonomiske utfordringer ble en ny landbrukspolitikk utformet av landbruksminister Gunhild Øyangen fra 1990. Regjeringens forslag ble lagt fram for Stortinget i en proposisjon i 1992. Det ble samlet sett gjennomført betydelige endringer sammenliknet med målene på 1970-tallet. En hovedstrategi var å utvikle et mer robust landbruk basert på effektivisering, dereguleringer og økt internasjonal konkurranse.
Målet om en bindende og forpliktende inntektsmålsetting ble erstattet av en helt generell og skjønnsbasert inntektsmålsetting. Det ble ikke utformet noen konkret produksjonsmålsetting. Det ble på generelt grunnlag tatt sikte på å opprettholde produksjonsnivået fra 1990. Systemet med jordbruksavtaler ble foreslått videreført og hovedtrekkene i det generelle tilskottssystem ble opprettholdt.
I Stortinget fikk Regjeringens forslag støtte fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet mens Senterpartiet, Kristelig Folkeparti og SV tok dissens. Den endrede politikken ble fulgt opp med betydelig økonomiske innstramminger og liberaliseringer.
I mellompartiregjeringen (1997–2000) foreslo landbruksminister Kåre Gjønnes en oppdatering og korrigering av retningslinjene fra 1992. En stortingsmelding «Om landbruk og matproduksjon» ble lagt fram rett før jul i 1999. I Stortinget våren 2000 fikk meldingen tilslutning fra mellompartiene og Arbeiderpartiet mens Høyre og Fremskrittspartiet tok dissens. I praksis var det dette politiske grunnlaget som var basis for oppfølgingen av landbrukspolitikken under både regjeringene Stoltenberg I (2000-2001) og Bondevik II (2001-2005).
Stortingsmeldingen Klimautfordringene – landbruket en del av løsningen fra 2009 har lagt viktige føringer for klimapolitikken i landbruket de siste årene.
Regjeringen Stoltenberg II var en flertallsregjering utgått av Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, der Senterpartiet hadde ansvar for Landbruks- og matdepartementet. Et viktig grunnlag for landbrukspolitikken var Stortingets behandling av stortingsmeldingen «Om norsk landbruk og matproduksjon» våren 2000.
Følgende hovedspørsmål stod i fokus:
Etter en ti år lang periode med forhandlinger om en ny WTO-avtale så Regjeringen i 2008 konturene av en ny avtale med et internasjonalt anerkjent importvern for norsk landbruk. Konturene til en ny avtale i 2008 ville være krevende å tilpasse seg for norsk jordbruk, men ble internt i Regjeringen vurdert å være til å leve med dersom inntektsreduksjonene av et noe svakere importvern ble kompensert med økte bevilgninger. Etter 2008 har det ikke vært noen framdrift i WTO-forhandlingene
Regjeringen la våren 2009 fram en stortingsmelding om «Klimautfordringene – landbruket en del av løsningen» der landbrukets klimautfordringer ble tatt opp i forkant av at spørsmålene kom på den politiske dagsorden. Videre ble en ny stortingsmelding om landbruks- og matpolitikken lagt fram i 2011. Et viktig siktemål i meldingen var å øke produksjonen med 20 prosent fram til 2030 for å holde tritt med befolkningsveksten.
Fra 2006 ble det etter ønske i Senterpartiet og krav fra jordbrukets organisasjoner gjennomført en nivåheving av inntektene i jordbruket i de løpende jordbruksavtalene. En hovedutfordring var at en nivåheving i liten grad ble sett i sammenheng med en næringspolitisk strategi for hvordan dette skulle gjennomføres, hvordan målkonflikter skulle møtes og i hvilken grad effektivisering og internasjonal tilpassing skulle tas hensyn til.
I åtteårsperioden 2013–2021 hadde Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti flertall i Stortinget. Det politiske skillet mellom partiene om landbrukspolitikken var stort. Landbrukspolitikken ble utformet uten noen samlet helhetlig plan. Den ble et resultat av Venstres og Kristelig Folkepartis muligheter til og prioritering av å endre de forslag Regjeringen la fram, vanligvis i Stortinget.
I 2016 la Solbergregjeringen som mindretallsregjering fram en stortingsmelding om landbrukspolitikken. Hovedprioriteringene var en økt tilpassing av norsk jordbruk til internasjonal konkurranse, effektivisering og strukturrasjonalisering, et mer markedsrettet omsetningssystem og forenklinger i virkemiddelbruken. I 2019 ble det inngått en klimaavtale med jordbrukets organisasjoner.
Landbrukspolitikken i perioden ble derfor ført på basis av kortsiktige avklaringer mellom partiene og avtaler inngått med jordbrukets organisasjoner. Det ble i denne perioden gjort store endringer i regelverk og tilskott som fremmet strukturendringer og effektivisering. På den andre side ble bevilgningene til tilskottsordninger over jordbruksavtalen vesentlig økt.
Grunnlaget for landbrukspolitikken fra høsten 2021 er regjeringsplattformen for mindretallsregjeringen av Arbeiderpartiet og Senterpartiet, de politiske avklaringene med Sosialistisk Venstreparti og Stortingets behandling av norsk klimapolitikk. Det helt dominerende spørsmål har vært å gjennomføre en nivåheving av inntektene i jordbruket.
Kommentarer
Kommentarer til artikkelen blir synlig for alle. Ikke skriv inn sensitive opplysninger, for eksempel helseopplysninger. Fagansvarlig eller redaktør svarer når de kan. Det kan ta tid før du får svar.
Du må være logget inn for å kommentere.