Jens Arup Seip

Historiker Jens Arup Seip er opphavsmannen til det kjente begrepet «embetsmannsstaten».

Jens Arup Seip
Av .
Eidsvold 1814

Riksforsamlingen på Eidsvoll i 1814 bestod i stor grad av embetsmenn. Disse skulle komme til å få en sentral rolle i styret av den norske staten i de følgende årene, den såkalte embetsmannsstaten. I midten står Christian Magnus Falsen. Til høyre for ham sitter Wilhelm F. K. Christie. Maleriet henger i dag på Stortinget.

Eidsvold 1814
Av .

Embetsmannsstaten er et historiefaglig begrep som sikter til den dominansen som embetsmennene hadde i norsk politikk og statsliv i perioden 1814–1884. Deres makt, interesser og moralnormer var omdreiningspunktet for staten. Begrepets opphavsmann er historiker Jens Arup Seip, og han presenterte det for et større publikum i 1963 i boka Fra embedsmannsstat til ettpartistat og andre essays.

Faktaboks

Også kjent som

embedsmannsstaten

Begrepet embetsmannsstaten vant raskt anerkjennelse i 1960-årene, og er i dag brukt av de fleste norske historikere og samfunnsvitere som har beskjeftiget seg med 1800-tallshistorie. Begrepet er også blitt kritisert og utfordret, ikke minst av Francis Sejersted, som i 1970-årene lanserte en annen idealtype, «den borgerlige rettsstat».

Seips idealtype og kriterier

Riksretten 1884
I februar–mars 1884 ble statsminister Christian Selmer og de fleste av hans regjeringskolleger dømt av riksretten til å miste sine embeter. Dette var blant hendelsene som førte til innføringen av parlamentarisme og til embetsmannsstatens fall.
Av .

«Embetsmannsstaten» er i ettertiden blitt tolket som en modell eller idealtype, der Seip har gitt en forenklet og idealisert beskrivelse av politiske maktforhold. Selv tok Seip klart avstand fra å bruke modeller, og mente å ha sterke holdepunkter for sitt begrep med grunnlag i historiske realiteter.

Seips begrunnelse for begrepet «embetsmannsstaten» var flerleddet: Embetsmennene var enerådende som medlemmer av de norske regjeringene fram til 1884, de dominerte på Stortinget, og standen utgjorde det statlige styringsapparatet i landet som offiserer, geistlige og sivile embetsmenn.

Embetsmennene var den naturlige politiske eliten når Norge manglet andre sosiale eliter. Adelen hadde dødd ut alt på 1600-tallet, og næringsborgerskapet var lenge for svakt på 1800-tallet. Framfor alt kom embetsmennene ifølge Seip til å utøve makt gjennom ideologisk hegemoni. De definerte de politisk-moralske normene som i kortform bestemte at embetsmennene var best skikket til å styre landet. De var «Landets bedste Mænd», som det het. De hadde den politiske uavhengighet, utdannelse, dannelse, kunnskap og kompetanse, og ikke minst dømmekraft og integritet, som svarte til idealet om den frie og uavhengige politiske borger.

Seip la også vekt på at embetsmennene bevisst søkte å befeste sin maktstilling. De kontrollerte valgene, de begrenset ytringsfriheten gjennom å mene at visse grupper ikke burde tale og fremme tanker og synspunkter, og ved å håne og gjøre narr av den rå og primitive allmuen. Embetsmennene forfulgte opposisjonelle ved å frata dem stortingsplasser når det ble påvist brudd på regelverk og normer, slik som det å være tiltalt eller ha en dom eller å stemme på seg selv. Konge og departement stoppet portomoderasjonen til brautende og kritiske aviser. Embetsmennene sikret seg høye gasjer og lønninger, og så egne økonomiske fordeler i paripolitikken, da høy valutakurs betydde høye embetslønner.

Embetsmennene sørget for at stemmeretten ikke ble utvidet til nye grupper, og begrunnet det med faren for massenes despoti og uforstand. Enda mer kvelte embetsmennene mye av opposisjonen ved å gjøre politisk agitasjon og organisering til noe som var moralsk tvilsomt og uhederlig, og i noen tilfeller også samfunnsskadelig. Valgloven av 1828 søkte å stoppe agitasjon før og under valg, utdeling av stemmesedler, organiserte kampanjer for stortingskandidater, og vernet om hemmelige valg. Kjøpmenn og håndverkere reiste opposisjon i 1820- og 30-årene rundt stortingskandidater, og bøndene tenderte mot en organisert opposisjon i valg og på Stortinget i 1820-, 30- og 40-årene. Men ulike opposisjonsbevegelser, som hadde karakter av politiske vekkelser med sterk brodd mot regimet og embetsmennene, ebbet ut etter noen år og ble aldri sterke nok. Thrane-bevegelsen vokste seg stor fra 1848, men kunne lett slås ned i 1851 ved hjelp av lokale lensmenn. Svakheten hos opposisjonen skyldtes ikke minst motvilje mot organisering, agitasjon, valgkampanjer og partier i egne rekker, og embetsmennenes kulturelle, sosiale og retoriske overlegenhet. Embetsmennenes makt var betinget av det organisasjonsløse samfunnet, og av at de nøt stor anerkjennelse som politiske ledere i brede samfunnslag, påpekte Seip.

Embetsmannsstatens fall

Johan Sverdrup
Johan Sverdrup forbindes sterkt med begynnelsen på innføringen av parlamentarisme i Norge. Han dannet landets første flertallsregjering utgått fra Stortinget i 1884. Dette var et viktig skritt på veien mot et parlamentarisk styresett.
Av .
Lisens: CC BY SA 4.0

Seip og senere historikere forklarer den rent politiske bakgrunnen for embetsmannsstatens fall med venstreopposisjonens (det senere partiet Venstre) langvarige og vellykkede kamp i årene 1869–1884. Den var rettet mot hele embetsstanden og mot de politiske miljøer av konservative politikere i regjering og storting. Dette var miljøer som mer og mer ble regnet som støttespillere for den svenske kongen og det øvrige politiske lederskapet i Sverige. Etter hvert ble det en kamp mellom «høyre» og «venstre», som trådte fram som navn på stortingsfraksjonene alt i 1870-årene. Stortinget var hovedarena for opposisjonen, og som stortingsflertall hadde «venstre» effektive våpen i form av vedtak.

Viktige kampsaker ble statsrådenes adgang til Stortinget (statsrådssaken) og spørsmålet om kongens absolutte veto (vetostriden). Statsrådssaken ble vedtatt fire ganger av stortingsflertallet i tidsrommet 1872–1880, på grunn av endring av lovtekst etter først vedtak. Flertallets promulgasjon (bekjentgjøring) av statsrådenes adgang i 1880 og den etterfølgende grunnlovsendringen betydde at konflikten eskalerte. Venstreopposisjonen i Stortinget hadde da i lovs form drevet gjennom parlamentarisme mot kongens sanksjonsnekt. Kongen måtte bøye av, først delvis og siden fullt og helt.

I 1884 kunne kampen krones med seier. Da ble den første liberale regjeringen dannet under Johan Sverdrups ledelse, ut fra en parlamentarisk forestilling om at en regjering måtte ha støtte fra et stortingsflertall. I tillegg var statsrådene i den konservative Selmer-regjeringen blitt dømt til avsettelse eller bøter under riksrettssaken i 1883–1884. De hadde stått bak kongens ulovlige sanksjonsnekt av stortingsvedtaket om statsrådenes adgang i 1880, ifølge riksretten. Etter tre gangers vedtak kunne ikke lenger kongen overprøve et stortingsvedtak og nekte å bekjentgjøre det, var lovtolkningen og domspremisset.

I 1884 stiftet ulike politiske krefter Venstre og Høyre som riksdekkende partier. Dette året markerte begynnelsen på innarbeiding av en ny statsskikk – parlamentarismen. Men ikke før i 1905 var parlamentarisme fullt ut gjennomført i Norge.

Aktører

Seip legger stor vekt på den rollen aktørene Frederik Stang og særlig Johan Sverdrup spilte i historien om embetsmannsstatens undergang. Sverdrup greide å samle og organisere opposisjonen og tenke klokt om konfronterende politisk taktikk overfor den konservative bastionen — Stang-regjeringen og senere Selmer-regjeringen. Sverdrup demonstrerte store evner som taler og retoriker. Han utviklet et kampspråk med stor patos og lidenskap der agitasjonen kretset rundt forsvaret av det norsk-nasjonale og folkestyret, understreking av klassekampen og en rekke angrep mot regjeringen og embetsstanden. Fra slutten av 1860-årene var han den ubestridte lederen for en opposisjon som ville Frederik Stang og hans konservative regjering til livs. Rundt Sverdrup ble utviklet en førerkultus, og mange betraktet ham som den kloke, uredde og beslutningsdyktige lederen i kampen mot «embedsmandsveldet».

Sverdrups hovedmål var å velte et regime og føre den store opposisjonen til makten. Innføring av parlamentarisme (statsrådssaken) meldte seg som et viktig middel, selv om Sverdrup lenge var utydelig i hva slags form denne statsskikken skulle ha i Norge. Sverdrup lyktes i å formulere symbolske og emosjonelle appeller, uten å måtte binde seg til konkrete løfter om reformer. Han var altså tydelig i sympatier og antipatier, men uklar og svevende om politikken. På den måten greide han å samle en sprikende staur av ulike krefter og interesser. Sverdrup fikk en formidabel motstander i statsminister Stang, som bidro til en polarisert situasjon mellom «venstre» og «høyre». Stang ble på flere måter den gode og nyttige fienden for Sverdrup. Opposisjonen adresserte tidlig at den kjempet mot «det stangske system».

Strukturelle årsaker

Seip har forklart embetsmannsstatens fall med følgende strukturelle faktorer: framveksten av et organisasjonssamfunn, en ny middelklasse i både by og bygd, og sterkere politisk bevissthet og organisering blant allmuegrupper og nye eliter. Ulike sosiale grupper under de gamle eliter (de etablerte embets- og borgerfamiliene) ville komme til orde, være med på å bestemme den politiske dagsorden og ha innflytelse på Stortinget og i kommunestyrene. Bønder ville ha mindre skatter og avgifter, begrense embetsmannslønningene, utvide det kommunale selvstyret og begrense embetsverkets makt. Lekfolk på bygdene ville ha større handlingsrom for gudsordet og forkynnelse i bedehus og misjonen utenfor presteskapets kontroll. En liberal middelklasse i by og bygd ville ha større frihet for ytringer og livsutfoldelse, mer folkestyre, mindre embetsstyre, samt større sosial likhet. Kampsaker ble utvidet stemmerett, allmenn verneplikt, større innflytelse for menigheten i kirkesaker og jury med lekfolk. Noe som særlig bandt ulike opposisjonelle grupper sammen, var kampen for mer nasjonal selvstendighet, økt motstand mot unionen med Sverige, mer makt til Stortinget og kampen mot embetsmennenes hegemoni.

Venstres ideologi og agitasjon

Venstre, som bevegelse og senere som et landsdekkende parti, lyktes i å samle en bred opposisjon med mange ulike grupper og interesser mot en felles fiende — embetsmennene. Embetsmennene ble i agitasjonen assosiert med en gruppe som søkte å befeste og utvide sin makt, drev med maktmisbruk og styrte ut fra egennyttige motiver, og som søkte å kneble opposisjonen. Embetsstanden ble også knyttet til det svenske, det uheldige unionsfellesskapet, det unorske og unasjonale, og opposisjonen kritiserte embetsmennene for ikke å være i stand til å ivareta norske interesser. Venstre agiterte for folkesuvereniteten som det ypperste prinsipp, og for mer folkestyre og selvstyre lokalt og nasjonalt, og fremmet antiunionelle holdninger. Kampen for parlamentarisme og kampen mot absolutt veto for kongen ble betegnet som et forsøk på å innføre folkestyre og styrke nasjonalt selvstyre. Det vokste fram en sterk kopling mellom Venstre og norsk nasjonsbygging. Ved valgene i 1879, 1882 og 1885 opplevde opposisjonen eller Venstre å få betydelig oppslutning. Agitasjonen i venstreaviser og på folkemøter hadde stor effekt. Årene 1879–1884 betydde en politisk oppvåkning blant både venstre- og høyremenn.

Konservativ forskansning og Høyres mobilisering

Historikere som Jens Arup Seip og Alf Kaartvedt forklarer også embetsmannsstatens fall med feilslåtte strategier i møte med angrepene fra opposisjonen. Førsteminister og senere statsminister Frederik Stang inntok fra rundt 1870 en steil holdning overfor kravene fra «venstre», og forskansningen og avvisningen førte de konservative på defensiven. Forskansningen kom ikke minst til uttrykk i betingelser — konservative garantier — for å godta innføring av parlamentarisme. I 1873 dreide seg blant annet om rett for kongen til å oppløse Stortinget og skrive ut nyvalg på representantene, og rett til å avgjøre sanksjonsspørsmål etter at en stortingssesjon var avsluttet. Dette kunne ikke opposisjonen akseptere, og derved ble vedtakene om statsrådenes adgang nektet kongelig sanksjon.

Imidlertid har Kaartvedt moderert bilde av den kompromissløse Stang ved å trekke fram at disse kravene var beskjedne. Faktisk kom kretsen rundt Torkel Aschehoug på Stortinget til å oppfatte Stangs motkrav for å godta reformen om statsrådenes adgang, som «en kautelpolitikk», altså en politikk basert på ettergivenhet overfor Sverdrup og oppposisjonen. Reformen måtte avises fullt og helt, var synet hos Aschehoug-kretsen. Stang ble tvunget til retrett, og etter hvert til full avvisning etter press fra denne høyrefløyen.

Det konservative forsvaret stoppet ikke med dette. I 1870-årene tok kravet om absolutt veto for kongen i lovsaker form. «Høyre» og de konservative på Stortinget hevdet at Grunnlovens ånd var at kongen skulle ha absolutt veto i saker som angikk grunnlovsendringer og bevilgningssaker. Venstreopposisjonen avviste denne tolkningen av Grunnloven ved å legge fram flere historiske kilder og ikke minst utsagn fra grunnlovsmennenes som understreket prinsippet om utsettende veto, ikke absolutt veto. Opposisjonen opplevde både vetosaken og nei til parlamentarisme som en trussel mot folkestyret og som en tilbakevending til en autoritær styreform. Noen fryktet at Norge igjen kunne bli et kongelig enevelde.

Den konservative linjen ble å sikre maktfordelingslæren. Konservative jurister så behovet for å gjenskape en sterk kongemakt, representert ved regjeringen. Man tenderte mot å vende tilbake til det monarkiske prinsipp, som betydde at kongen skulle være maktens tyngdepunkt, ikke folket. Man begrunnet dette med kongens særskilte posisjon som forvalter og formidler av folkeviljen, og kongen evnet nettopp å stå over særinteressene. Følgelig tenkte juristene seg en delt suverenitet mellom den lovgivende og den utøvende makt, ikke en udelt folkesuverenitet. Det betydde at kongen og det folkevalgte Stortinget skulle dele lovgivningsmakten mellom seg, der kongen kunne blokkere lovvedtak som den sterkeste part. Denne reaksjonære vendingen fikk økt kraft under trykket av den sterke framgangen for opposisjonen og «de radikale tendenser».

En ny form for maktbalanse i favør av den utøvende makt var nødvendig av flere grunner. «Høyre» argumenterte med at opposisjonen søkte å undergrave Grunnloven og forrykke maktbalansen mellom statsmaktene. Siden opposisjonen sto for tanker og forestillinger som utfordret kongehus, kristendom, konstitusjon og samfunnsorden, var det viktig å demme opp for massenes tyranni og radikale tendenser, nettopp med en sterkere utøvende makt. Slike ord bidro til en polarisering mellom venstreopposisjonen og «høyre» som gjorde forsoning og kompromisser umulig. Seip og Kaartvedt går langt i å gi de konservative skylden for at konflikten eskalerte. Samtidig valgte opposisjonen aggressive og kompromissløse strategier gjennom å endre på regjeringens budsjetter, nedsette stortingskomiteer for å undersøke forslag om bevilgninger og stemme dem ned, og å drive gjennom egne lovinitiativ mot regjeringens vilje. Endelig søkte «venstre» å bygge ut Stortingets statsrevisjon for å øke kontrollen med regjeringens økonomiske politikk. Alt dette hindret eller forsinket den utøvende makt i å styre, reformere og iverksette ny politikk.

Andre historikere har villet oppvurdere de konservatives strategivalg og deres angivelige mangel på suksess. De viser til at også Høyre i 1882 og 1885 lyktes i å mobilisere velgere og danne politiske lokalforeninger og pustet Venstre i nakken. Høyre evnet å framstå som et bedre og langt mer troverdig ideologisk alternativ framfor Venstre for mange velgere, og en kunne med hell spille på den utbredte frykten for ukristelige, anarkistiske og radikale tendenser i venstreopposisjonen.

Kritikken av Seips modell

Seips modell er blitt kritisert for å ha overdrevet embetsmennenes politiske og ideologiske hegemoni etter 1814. Også bønder og næringsborgerskapet greide å skaffe seg politisk innflytelse. Det var i perioden 1814–1884 betydelig rom for opposisjonen. Det var ellers embetsmennene som i mangt forsvarte Stortingets kompetanse som lovgivende og bevilgende samfunnsmakt, folkesuverenitetstanken og trykkefriheten fram til 1844. Men framfor alt kom idealer og moralnormer til å legge sterke bånd på den makten som embetsmennene utøvde.

Med begrepet «den borgerlige rettsstat» kom Francis Sejersted i 1970-årene til å nyansere den maktstillingen som embetsmennene skulle ha hatt. Han innså at embetsmennene dominerte politikken, men ikke uten klare grenser. Embetsmennene fulgte rettsstatsprinsipper, som betydde sterke normer om at politikere skulle være nøytrale, upartiske, uegennyttige og styre ut fra allmenne hensyn, etter lover og regler, og sørge for forutsigbarhet og stabilitet. Det som legitimerte embetsmennenes politiske lederskap, var at de lyktes i å fremme vel så mye bønders og borgerskapets interesser som egne interesser, og ivareta nasjonale interesser i møte med svenske amalgamasjonsforsøk. I utgangspunktet ønsket ikke embetsmennene en aktiv stat og å drive politikk. De ville oppheve eller minimalisere politikken og begrense staten til noen kjerneroller, som garantist for rettsstatsprinsipper og tilrettelegger for kommunikasjoner og næringsliv, slik Sejersted poengterte.

Andre har hevdet at 1884 ikke synes å være et så sterkt brudd som Seip tegnet opp. Embetsmennene fortsatte å ha en sterk politisk posisjon også etter 1884. De dominerte i regjeringer og på Stortinget. Kongen fortsatte å påvirke sammensetningen av regjeringer. Enkelte regjeringer brydde seg ikke om at de hadde stortingsflertallet mot seg, og statsministre tok ikke mistillit fra Stortinget til følge. Det skulle ta lang tid før parlamentarismen fikk fullt gjennombrudd, først i 1905.

Les mer i Store norske leksikon

Eksterne lenker

Litteratur

  • Dørum, Knut (2016): Frå undersått til medborgar. Styreform og politisk kultur i Noreg 1660 til 1884, Oslo.
  • Espeli, Harald og Nilsen, Yngve (2016): Riksrevisjonens historie 1816–2016, Oslo.
  • Hodne, Fritz (1972): «Likebehandlingsprinsippet for statens bevilgninger til grunnlagsinvesteringer», Historisk tidsskrift, sidene 1–36.
  • Holmøyvik Eirik (2012): Maktfordeling og 1814, Bergen: Fagbokforlaget.
  • Kaartvedt, Alf (1956): Kampen mot parlamentarisme 1880–1884. Den konservative politikken under vetostriden, doktoravhandling, Oslo: Universitetsforlaget.
  • Myhre, Jan Eivind (2011): Kunnskapsbærerne 1811–2011. Akademikere mellom universitet og samfunn, i John Petter Collett med flere (red.): Universitetet i Oslo 1811–2012, bind 8, Oslo.
  • Seip, Jens Arup (1974): Utsikt over Norges historie. Tidsrommet 1814–cirka 1860, første del, Oslo.
  • Seip, Jens Arup (1981): Utsikt over Norges historie. Tidsrommet cirka 1850–1884, andre del, Oslo.
  • Sejersted, Francis (1978): Den vanskelige frihet 1814–1851. Cappelens Norgeshistorie, bind 10. Oslo.
  • Sejersted, Francis: Demokrati og rettsstat, Historisk tidsskrift 1979, sidene 1–42;
  • Sejersted, Francis: Teorien om politikkens opphevelse. Svar til Per Maurseth og Jens Arup Seip, Historisk tidsskrift 1981, sidene 306–323.
  • Storsveen, Odd Arvid: Parlamentarismen, pressen og illusjonen om 1884. I Ruth Hemstad & Dag Michalsen (red.), Frie ord i Norden? Offentlighet, ytringsfrihet og medborgerskap 1814–1914, sidene 465–485. Oslo: Pax forlag.

Kommentarer

Kommentarer til artikkelen blir synlig for alle. Ikke skriv inn sensitive opplysninger, for eksempel helseopplysninger. Fagansvarlig eller redaktør svarer når de kan. Det kan ta tid før du får svar.

Du må være logget inn for å kommentere.

eller registrer deg