Forhandlingene om Norges kontinentalsokkel

Ekofisk var det første feltet på norsk kontinentalsokkel som kom i produksjon.

Ekofisk 2-4 B plattform av DEXTRA Photo / Norsk Teknisk Museum/Wikimedia Commons. CC BY 4.0

Delelinjeavtalene regulerer hvilke havområder og undersjøiske landområder som tilhører et lands økonomiske sone. Forhandlingene om hva som tilhører Norges kontinentalsokkel har foregått siden 1960-tallet.

Da det tidlig på 1960-tallet ble kjent at det kunne befinne seg olje og gass i Nordsjøen ble det viktig for tilliggende kyststater å avklare grensene i det som tidligere hadde vært helt frie havområder. Den 31. mai 1963 slo den norske regjeringen i en kongelig resolusjon fast at havbunnen og undergrunnen i de undersjøiske områder utenfor kysten av Norge var undergitt norsk statshøyhet når det gjaldt utnyttelse og utforskning av naturforekomster.

Dette innebar en dramatisk utvidelse av de områdene hvor den norske staten krevde jurisdiksjon. Norges evne til å håndheve en slik utvidelse var avhengig av at både nabostater og andre anerkjente et slikt krav. På det aktuelle tidspunktet var den internasjonale havretten lite utviklet.

For norsk oljevirksomhets del ble det avgjørende at man allerede i 1965 fikk entydige delelinjeavtaler for kontinentalsokkelen med Storbritannia og Danmark. Men Norge måtte i tiden som fulgte passe på at den internasjonale havretten som var i utvikling ikke endte opp med kriterier som sto i strid med norske interesser. Dette gjaldt både for områdene hvor Norge allerede hadde inngått i bilaterale avtaler, men også områder lenger nord hvor det tok mange år før man fikk en avklaring.

Norge har siden inngått avtaler med Island om områdene rundt Jan Mayen, med Danmark om områdene mellom Grønland og Jan Mayen og med Storbritannia om grensepunktet opp mot Færøyene. Etter en svært lang forhandlingsprosess ble Norge og Russland i 2011 enige om en delelinje i Barentshavet.

Frem til tidlig på 1960-tallet var Norges interesse for internasjonal havrett knyttet til forhold som var relevante for sjøfart og fiskerier. Avklaringen av hvem som hadde rett til hvilke områder under vann ble først et presserende internasjonalt spørsmål da det ble kjent at det kunne befinne seg petroleum på kontinentalsokkelhyllene og at det var teknologisk mulig å utvinne ressursene.

Den 28. desember 1945 erklærte daværende amerikanske president Harry S. Truman amerikansk overhøyhet over landets tilliggende kontinentalsokkel. Den største utfordringen for Truman var imidlertid ikke protester fra naboland, men misnøye i flere av USAs oljeproduserende delstater. Delstatene fryktet at den føderale staten skulle ta kontroll og sikre seg inntektene fra mulige forekomster. Avklaringen kom under president Eisenhower som gikk til valg i opposisjon til Trumans deklarasjon.

Gjennom Outer Continental Shelf Lands Act (1953) klargjorde president Eisenhower både statens rett til eventuelle forekomster og kriterier for delelinjer med nabostater. De lokale statene beholdt styringen over forekomster ut til mellom tre og ni nautiske mil fra kysten. Resten tilhørte den føderale staten.

USAs ensidige proklamasjon fikk også andre stater til å ensidig erklære jurisdiksjon over tilliggende havområder. Det ble derfor presserende med et internasjonalt avtaleverk. I 1958 avholdt FN en konferanse i Genève hvor man forsøkte å komme til en avklaring. Konvensjonen som ble utformet kom frem til følgende definisjon av kontinentalsokler: ”Sokkelen defineres som havbunnen og undergrunnen i de undersjøiske områder som støter opp mot kysten, men ligger utenfor sjøterritoriet, til en dybde av 200 meter eller, utenfor denne grense så langt ut havdypet tillater utnyttelse av naturforekomstene.” Konvensjonen slo også fast at avgrensing mellom stater skulle baseres på et midtlinjeprinsipp.

Norske forhandlere på konferansen var mest opptatt av sjøfarts- og fiskerispørsmål, som også var et tema. Når Norge ikke skrev under konvensjonen var det imidlertid på grunn av 200-metersgrensen. Man fryktet at nabostater ville hevde at den norske sokkelen ble avgrenset av Norskerenna. Norskerenna, som befinner seg rett utenfor kysten av det sørlige Norge, går ned mot 350 meter utenfor Vestlandet. På sitt dypeste utenfor Sørlandet går den ned til 700 meter. Ut fra et slikt kriterium ville den norske kontinentalsokkelen i Skagerrak og Nordsjøen ha vært liten.

Etter en henvendelse fra oljeselskapet Phillips med forespørsler om å sette i gang oljeboring i Nordsjøen i 1962 ble behovet for en avklaring av en delelinje presserende. I Utenriksdepartementet ledet Jens Evensen arbeidet for en endelig avklaring. Det var fortsatt usikkerhet rundt hvilken betydning Norskerenna kunne få. Tidlig på 1960-tallet strevde oljeselskapene med å bore på 50-60 meter. Det var imidlertid gode grunner til å anta at teknologien ville utvikles, hvis det var behov for det.

Den 31. mai 1963 ble følgende kongelige resolusjon vedtatt i statsråd: ”Havbunnen og undergrunnen i de undersjøiske områder utenfor kysten av Kongeriket Norge er undergitt norsk statshøyhet for så vidt angår utnyttelse og utforskning av naturforekomster, så langt havets dybde tillater utnyttelse av naturforekomstene, uten hensyn til de ellers gjeldende sjøgrenser, likevel ikke ut over midtlinjen i forhold til andre stater.” Formuleringene var nøye vurdert på forhånd. Man viste til et midtlinjeprinsipp, men valgte bevisst å unnlate å bruke begrepet kontinentalsokkel, nettopp på grunn av den usikkerheten Norskerenna skapte.

Det viste seg at ingen stater rundt Nordsjøen ønsket å basere et grenseregime på en rigid tolkning av formuleringen om 200 meter i Genèvekonvensjonen av 1958. Formuleringen var uklar, og tolkningen ville endre seg hvis teknologien endret seg i fremtiden. Spørsmålet om det var et midtlinjeprinsipp eller andre kriterier som skulle ligge til grunn når grensen skulle strekkes, skulle derimot bli en større utfordring å løse.

Dessuten, et midtlinjeprinsipp var forholdsvis enkelt å avklare når stater lå rett overfor hverandre, men vanskeligere når statene lå ved siden av hverandre. Derfor hadde for eksempel Tyskland og Danmark problemer med å komme til enighet, noe som i sin tur kompliserte avtalen mellom Norge og Danmark.

Den avgjørende avklaringen for Norges del kom da Storbritannia den 15. februar 1964 underrettet Norge om at landets regjering ønsket å starte forhandlinger for så raskt som mulig å avklare en delelinje med Norge basert på midtlinjeprinsippet.

Storbritannia ønsket en separat avtale med Norge uten å måtte vente på hva som skjedde i de øvrige, mer kompliserte grensetvistene lenger sør i Nordsjøen. Evensen og de andre norske embetsmennene svarte umiddelbart positivt. I finregningen av den geografiske linjen var de norske forhandlerne spesielt fornøyd med at en del av grensen ble regnet ut fra ytre øyer og skjær. Britene på sin side fikk igjen for det samme på Shetland. Den 10. mars 1965 ble avtalen mellom Norge og Storbritannia underskrevet i London.

Norge og Storbritannia hadde felles interesser i å avklare delelinjen så raskt som mulig. Avtalen skapte føringer i forhold til de resterende grensetvistene. I begge land presset oljeselskapene på for en avklaring så de kunne komme i gang med oljeboring så raskt som mulig. Det faktum at Norge og Storbritannia inngikk en avtale hindret ikke andre stater enten å gjøre krav på det samme område eller hevde at det dreide seg om internasjonalt farvann. Men så lenge ingen protesterte i mot avtalen, styrket det begge de to landenes krav.

Begge land gikk dessuten umiddelbart i gang med en prosess som ledet til at internasjonale oljeselskaper startet boring i området. På den måten var oljeindustrien med på å skape ”facts on the ground”, noe som gjorde det enda vanskeligere for andre å gjøre om på grensene som var satt. Gitt maktforholdene i internasjonal politikk i den aktuelle perioden var det nok en fordel for både Storbritannia og Norge at en betydelig andel av oljeselskapene som startet boring var amerikanske.

Forhandlingene med Danmark ble vanskeligere. Danskene ønsket i utgangspunktet en midtlinjedeling både overfor Vest-Tyskland og Norge. Danskene hadde dessuten, i motsetning til Norge, anerkjent Genèvekonvensjonen.  

Vest-Tyskland hadde som utgangspunkt at kontinentalsokkelen måtte defineres basert på en naturlig forlengelse av landområdene innenfor. Danskenes dilemma var at hvis tyskerne fikk gjennomslag for sitt syn, ville også en grense med Norge basert på samme prinsipp se annerledes ut. I underhåndssamtaler med danskene ga Jens Evensen uttrykk for at han stilte seg positivt til en hemmelig klausul som innebar at en delelinje mellom de to landene skulle oppheves hvis Danmark tapte en tvist med Tyskland. Dette skapte reaksjoner internt i det norske Utenriksdepartementet.

Heldigvis for Norge frafalt danskene dette kravet. Også danskene var interessert i en rask avklaring for å komme i gang med oljeboring.

Da Norge og Danmark skrev under delelinjeavtalen den 8. desember 1965, hadde Norge fått jurisdiksjonsrett over en andel av Nordsjøen med et flateinnhold som var nesten like stort som det norske fastlandet.

Først i februar 1969 falt dommen i grensetvisten mellom Danmark og Tyskland. Denne dommen bygde ikke entydig på midtlinjeprinsippet. Hvis Norge hadde gått med på danskenes krav om en hemmelig klausul, ville dermed det alle trodde var en fasttømret avtale mellom Norge og Danmark, plutselig være ugyldig. Ekofiskfeltet, som ble funnet rett etter, befant seg i det sørvestlige hjørnet av norsk sokkel.

Etter at det ble funnet store mengder olje på Ekofiskfeltet i Nordsjøen økte behovet for å få trukket endelige grenser for den øvrige norske kontinentalsokkelen ytterligere. Fra Mørekysten var ikke Norskerenna noe problem. For den delen av Norskehavet hvor kontinentalsokkelen knyttet til det norske fastlandet bestod av sedimentære bergarter var det ingen motpart som kunne gjøre krav på områdene basert på et midtlinjeprinsipp.

Det var like fullt åpent hvor langt ut i havet Norge kunne gjøre krav på mulige ressurser. Områdene rundt Jan Mayen grenset dessuten til en mulig dansk/grønlandsk og en islandsk sokkel.

Allerede i 1970 startet Norge forhandlinger med Sovjetunionen for å avklare en delelinje i Barentshavet. Det ble imidlertid tidlig klart at her hadde Norge og Sovjet motstridende prinsipper og interesser. Mens Norge som før insisterte på et midtlinjeprinsipp, hevdet russerne et såkalt sektorprinsipp. Sektorprinsippet var basert på en oppmåling hvor man trakk en rett linje fra landets yttergrenser opp til Nordpolen. Kravet var basert på et sovjetisk dekret fra 1926. Området som begge land gjorde krav på utgjorde hele 175 000 km².

Norge sluttet seg til Genèvekonvensjonen av 1958 først i april 1971. Det var på dette tidspunktet klart at hvis internasjonal rett skulle ha vesentlig innvirkning på forhandlingene i en rekke uavklarte grensetvister mellom land måtte reglene bli klarere. Både spørsmålet om hvor langt ut i havet en sokkel skulle strekke seg og kriterier for grensesetting ble på ny gjenstand for diskusjon.

I 1973 startet en ny havrettskonferanse i FN regi. Konferansen varte frem til en avtaletekst var klar for undertegning den 10. desember 1982. Den nye havrettskonvensjonen omhandlet flere spørsmål relatert til fiske og skipsfart. Det vesentlige for Norges del i forhold til avgrensning av kontinentalsokkelen, var en klausul om at statene hadde rett til å opprette en økonomisk sone med rett til utvinning av naturressurser ut til 200 nautiske mil (ca. 370 kilometer).

Avtalene åpnet for utnyttelse enda lenger ut, under bestemte betingelser. En økonomisk sone innebar rett til å forvalte både ressurser i havet og ressurser som måtte befinne seg i undergrunnen. En slik eksklusiv rett skulle imidlertid ikke hindre fri ferdsel i de samme havområdene. En økonomisk sone skilte seg derfor fra sjøterritoriet hvor den aktuelle staten hadde full suverenitet.

Havrettstraktaten var gunstig for Norge fordi den verken undergravde delelinjen Norge var blitt enig med Storbritannia og Danmark i Nordsjøen eller avtalen med Danmark i Skagerrak. Norge hadde i likhet med mange andre land erklært en økonomisk sone mens forhandlingene foregikk (Lov av 17. desember 1976 nr. 91). Samtidig åpnet traktaten for at Norge fritt kunne utvide sokkelgrensen så lagt vest som ønskelig i Norskehavet og så langt nord som ønskelig i Barentshavet.

Avtalen ga imidlertid ingen entydig avklaring verken for Norge eller andre land som var involvert i grensetvister der midtlinjeprinsippet og andre delingsprinsipp ble hevdet. På dette punktet var altså traktaten fra et norsk synspunkt en svekkelse sammenlignet med Genèvekonvensjonen av 1958. Norge var derfor avhengig av bilaterale avtaler for å oppnå en endelig grensedragning.

Den minst kontroversielle grensedragningen for Norge etter 1965 var en avklaring av grensepunktene mellom Norge, Storbritannia og Færøyene. Avtalene ble utformet som en tilleggsprotokoll til avtalen fra 1965. I juni 1979 ble også Norge og Danmark enige om en avtale som avklarte grensen mellom norsk kontinentalsokkel og Færøyene i Norskehavet.

Jan Mayen ble underlagt norsk suverenitet i 1929. Anneksjonen skulle vise seg å få stor betydning da delelinjene for kontinentalsokkelen ble trukket.

I juni 1979 vedtok Island ved lov å utvide sin fiskerisone til en økonomisk sone på 200 nautiske mil, tilsvarende hva Norge hadde gjort tre år tidligere. En 200-milssone rundt Island ble liggende ganske nær Jan Mayen. Norge svarte med å erklære at landet hadde rett til en tilsvarende sone rundt Jan Mayen. Dermed gjorde begge land krav på samme område. De to økonomiske sonene ville overlappe hverandre.

Ut fra Norges ståsted i andre grensetvister var det midtlinjeprinsippet som skulle gjelde ved en avklaring. Norges utspill vakte reaksjoner på Island. Noen mente Jan Mayen var en ubebodd klippe og at Norge derfor ikke hadde rett til noen kontinentalsokkel i det hele tatt.

Da landene startet forhandlinger var Islands posisjon at landet skulle ha en enda større andel enn landets økonomiske sone. Den endelige avtalen ble fremforhandlet i en forlikskommisjon med tre medlemmer, hvor Jens Evensen deltok på vegne av Norge og hvor den amerikanske ambassadøren på Island var nøytral part. Løsningen man kom frem til var en deling hvor grenselinjen fulgte den islandske økonomiske sonen. Avtalen ble signert i Oslo den 22. oktober 1981.

Island hadde dermed fått en kontinentalsokkel som var betydelig større enn det som ville ha vært tilfelle hvis man hadde fulgt et midtlinjeprinsipp. Når Norge ikke valgte å sette hardt mot hardt overfor Island, var det politiske vurderinger som lå bak. Norge hadde på det aktuelle tidspunktet funnet en rekke store oljefelt i Nordsjøen. Island hadde ingen tilsvarende ressurser. En maktdemonstrasjon overfor Island basert på suverenitet over en øy hvor man ikke hadde noen fast befolkning ville skape et uheldig inntrykk i den islandske befolkningen.

På det aktuelle tidspunktet fantes det dessuten ikke store forventninger til at det kunne være olje og gass i de omstridte områdene som tilfalt Island. Forventningene var størst til områdene nærmere Jan Mayen, som Norge likevel ville få. Det ble imidlertid understreket fra norsk side at fravikelsen fra midtlinjeprinsippet ikke ville få presedens for andre forhandlinger.

I forhandlingene med Danmark om delelinjen mellom Jan Mayen og Grønland sto Norge langt hardere på at det var midtlinjeprinsippet som skulle gjelde. Danmark hadde på tilsvarende vis som Island erklært en 200 mils økonomisk sone rundt Grønland. Denne overlappet den økonomiske sonen Norge gjorde krav på rundt Jan Mayen.

Det viste seg raskt at innrømmelsen overfor Island likevel hadde fått en viss presedens, i hvert fall som argument på danskenes side. I de aktuelle områdene var det betydelige fiskerier. Danskene som la vekt på at de forhandlet på vegne av befolkningen på Grønland fremholdt at Grønland på samme måte som Island hadde en svak og ensidig økonomi, at Norge dermed burde komme med tilsvarende innrømmelser.

Forhandlingene med Danmark var komplekse og langvarige hvor på et tidspunkt både Island og EF ble involvert. Forhandlingene ble avbrutt i 1988 da Danmark klaget saken inn for domstolen i Haag. I dommen som falt 1993 fikk man en deling som la seg et sted mellom Norges krav på en midtlinje og Danmarks krav om en sone på 200 nautiske mil (Norge fikk 57 prosent av det omstridte området).

Nest etter delelinjen i Nordsjøen var det avgrensningen i Barentshavet overfor først Sovjet og senere Russland som var viktigst for Norge i en oljesammenheng. Forhandlingene med Sovjetunionen på 1970- og 80-tallet var dessuten spesielt sensitive fordi Norge fra sovjetisk side ble oppfattet som en utpost for USA og NATO under den kalde krigen. Da både Norge og Sovjet gjorde grav på økonomiske soner som følge av utviklingen i havretten ble dessuten kontinentalsokkeldelingen ytterligere komplisert da retten til fiskerier ble en del av de samme forhandlingene.

Etter et initiativ fra den norske utenriksministeren Knut Frydenlund i 1975 ble det enighet mellom de to landene om at ingen skulle starte oljeleting i det aktuelle området. Da Norge ett år senere startet seismiske undersøkelser i området, reagerte russerne skarpt. Norge stanset derfor aktivitetene. Økt kunnskap om hvor store ressurser man kunne forvente å finne i de aktuelle områdene kunne gjøre forhandlingene vanskeligere eller lettere, avhengig av resultatet av undersøkelsene.

I påvente av en avklaring i forhandlingene undertegnet Norge og Sovjetunionen 11. januar 1978 en avtale om hvordan det omstridte området skulle forvaltes. Den såkalte gråsoneavtalen skulle gjelde helt frem til man fikk en endelig avklaring. Siden landene i utgangspunktet var enige om ikke å drive oljevirksomhet i det samme området var det sentrale i avtalen gjensidig kontroll av fiskerier i området. Utover 1980-tallet ble det med utgangspunkt i norsk etterretning hevdet at russerne selv hadde drevet seismiske undersøkelser i området. På et tidspunkt ble dessuten flere utenlandske selskaper invitert av russerne til å drive leting i området. Norge ba de aktuelle selskapene takke nei til tilbudet.

I en periode etter Sovjetunionens fall stoppet forhandlingene helt opp (1993-95). Men etter et besøk av Russlands president Boris Jeltsin i mars 1996 startet forhandlingene opp på nytt. Norge så det som positivt at Russland aktivt forholdt seg til FNs kontinentalsokkelkommisjon (UN Commission on the Limit of the Continental Shelf (CLCS)).

I forhandlingene beholdt russerne sitt grunnkrav om en avgrensning basert på sektorprinsippet. Det ble imidlertid drøftet ulike kompromissforslag. Forhandlingene stoppet opp på ny mellom 2003 og 2005. Men deretter kom de i gang igjen. Den 11. juni 2007 inngikk Norge og Russland en maritim avgrensing i Varangerfjorden og områdene rett utenfor. Det dreide seg om et lite område, men ble sett på som et signal om at man var inne i en mer konstruktiv fase.

Det endelige gjennombruddet kom derimot først den 27. april 2010 da daværende utenriksminister Jonas Gahr Støre og hans russiske motpart Sergjev Lavrov kunngjorde at de hadde kommet frem til en intensjonsavtale. Den 15. desember samme år ble endelig avtale undertegnet av de samme utenriksministerne under en seremoni i Murmansk. Avtalen trådte endelig i kraft den 7. juni 2011 etter at den var behandlet i det norske Stortinget og den russiske Dumaen.

Den endelige avtalen var et kompromiss. Delelinjen ble lagt midt i mellom det norske og det russiske kravet. I den delen av den tidligere gråsonen som nå tilfalt Norge hadde Norge samme rettigheter til å drive utvinning av olje og gass som i havrettstraktatens definisjon av økonomiske soner. Man hadde altså tilsvarende jurisdiksjon som ved andre deler av norsk kontinentalsokkel. Det innebar at Norge hadde fått et nytt område på rundt 85 000 km² som nå kunne åpnes for petroleumsvirksomhet.

I forbindelse med avklaringen erklærte de to partene vilje til samarbeid både om forvaltning av fiskeriressurser og mulige petroleumsforekomster. I forhold til mulige petroleumsforekomster inneholdt avtalen detaljerte bestemmelser i forhold til hvordan man skulle forholde seg hvis petroleumsfelter strakte seg på tvers av den avtalte sokkelgrensen (unitisering).

Med den endelige avklaringen overfor Russland har Norge fått en ubestridt kontinentalsokkel av svært stort omfang. Den endelige avgrensningen mot nord er imidlertid ikke entydig avklart da enkelte land fortsatt bestrider Norges syn på Svalbards status. Rundt Svalbard er det en fiskevernesone, men ingen økonomisk sone tilsvarende utenfor kysten av Norge og rundt Jan Mayen.

Utenriksdepartementet hevder at kontinentalsokkelen utenfor Svalbard tilhører Norge. Men Norge har for eksempel ennå ikke på noe tidspunkt signalisert at landet vil stykke opp sokkelen utenfor Svalbard i blokker med tanke på mulig petroleumsvirksomhet. Det finnes også et område mellom norsk sokkel og Grønlands sokkel hvor avstanden mellom de relevante kyststripene er større enn 200 nautiske mil hvor grensen ikke er avklart.

Avklaringen av delelinjene så langt viser tydelig hvordan både Norges og nabolandenes prinsipper har vært preget av egne økonomiske og politiske interesser. Dette gjelder også Norges gjennomgående støtte til midtlinjeprinsippet som delingsprinsipp. Både ved avklaringen overfor Island og overfor Russland var imidlertid Norge villig til å fravike prinsippet basert på konkrete politiske vurderinger.

Overfor Island fryktet Norge blant annet å bli oppfattet som for dominant. I forhandlingene med Danmark ble Norge tvunget til å fravike midtlinjeprinsippet som følge av en internasjonal dom.

Med unntak av avtalen med Danmark som altså ble avklart i Haag kom alle andre viktige avklaringer som følge av bilaterale avtaler. Den gradvis mer utviklede internasjonale havretten med tilhørende institusjoner har imidlertid hele tiden vært en viktig referanseramme.

Anbefalt litteratur

Foreslå endringer i tekst

Foreslå bilder til artikkelen

Kommentarer

Har du spørsmål om eller kommentarer til artikkelen?

Kommentaren din vil bli publisert under artikkelen, og fagansvarlig eller redaktør vil svare når de har mulighet.

Du må være logget inn for å kommentere.