Utenrikspolitikk er koordinert statlig politikk som retter seg mot hendelser, prosesser og aktører utenfor staten selv.

Den historiske framveksten av utenrikspolitikk

Historisk kan man snakke om at alle politiske enheter har en utenrikspolitikk, for alle politiske enheter har en utside de handler i forhold til. De tidligste stater ble ledet av konger som red omkring med sitt følge. I Europa var det først på 1200-tallet at stedfaste konger fikk en liten hoffadministrasjon som etter hvert besto av forskjellige kontorer. Det var ansatser til egen administrasjon av det vi nå kaller utenrikspolitiske saker i Frankrike på 1620-tallet.

Det var imidlertid først mot slutten av 1700-tallet at det begynte å vokse frem egne utenriksdepartementer, og at skillet mellom innenriks- og utenrikssaker ble institusjonalisert innen staters sentraladministrasjoner. Rettslig sett ble staters eksklusive rett til å sende diplomater til hverandre anerkjent av Wienkongressen i 1815. Utover 1800-tallet kopierte ikke-europeiske stater skikken med å ha utenriksdepartementer. Alle dagens stater har et utenriksdepartement.

Aktører i utenrikspolitikken

Det norske utenriksdepartementet har sine kontorer i Vika i Oslo.

.
Lisens: Begrenset gjenbruk

Utenriksdepartementet er tradisjonelt det koordinerende leddet i utformingen av utenrikspolitikken. I de fleste stater har utenriksdepartementer også det konstitusjonelle ansvaret for utenrikspolitikken, som vil si at Utenriksdepartementet er rettslig ansvarlig for utenrikspolitikken som til enhver tid føres.

Andre aktører er fagdepartementer, andre statlige organer som kommuner, pengefond og etterretningstjenester, ikke-statlige organer slik som ideelle organisasjoner (for eksempel Redd Barna og Amnesty International) og firmaer (for eksempel oljeselskaper og våpenprodusenter). Man skiller gjerne mellom hvordan beslutninger formes på den ene siden, og hvordan de fattes på den andre. Beslutninger formes av en rekke formelle og uformelle prosesser, der lobbyvirksomhet er én av dem.

I krisetider blir utenrikspolitiske beslutningsprosesser særlig intense. Antallet aktører synker gjerne, og tiden det tar å fatte beslutninger synker. Stormakter har siden Cubakrisen mellom Sovjetunionen og USA i økende grad installert egne bilaterale sikkerhetstiltak, som for eksempel eksklusive telefonlinjer, som gjør det mulig å intensivere utveksling av informasjon. Poenget er å korte ned på tiden det tar å fatte beslutninger og å minimere muligheten for at beslutninger får uforutsette konsekvenser.

Nye utviklingstrekk

Utenrikspolitiske beslutninger tas i departementer, og koordineres tradisjonelt av utenriksdepartementer. Dette er imidlertid i noen grad i endring. Samfunn blir stadig mer sammensatt og må dermed ledes av stadig mer differensierte administrasjoner. Mer sammensatte samfunn og mer sammensatte statsadministrasjoner er vanskeligere å koordinere for et utenriksdepartement.

I tillegg fører internasjonalisering, globalisering og integrasjon, særlig i Europa, til at skillet mellom innenriks- og utenrikspolitikk blir mer uklart. Som respons på dette så man spesielt i Vest-Tyskland på 1970-tallet en tendens til at Kanslerens kontor begynte å ta over koordineringen av utenrikspolitikken fra Utenriksdepartementet. Denne utviklingen har man også sett i andre europeiske land.

Diplomati

Søreide og Tillerson
Utenriksministeren er øverste sjef for Utenriksdepartementet, og dermed for det norske diplomatiet. Ine Eriksen Søreide var Norges utenriksminister fra oktober 2017 til november 2021. Her møter hun USAs daværende utenriksminister Rex Tillerson i Washington DC i januar 2018.
Av /UD.
Lisens: CC BY NC ND 2.0

Diplomati er den virksomheten som en stat utfører for å fremme sine interesser overfor andre land, uten bruk av krig og vold. Denne virksomheten utføres nå (men ikke historisk) først og fremst av diplomater, som arbeider for et utenriksdepartement. Utenrikspolitikk er et videre fenomen, der flere aktører er involvert.

En effekt av at Utenriksdepartementer i enkelte stater har svakere styring med koordineringen av utenrikspolitikken enn tidligere, er at skillet mellom diplomati og utenrikspolitikk vokser. For eksempel utgjør de diplomatiske relasjonene mellom Tyskland og Frankrike en mindre del av de totale utenrikspolitiske relasjonene disse to statene imellom nå enn for hundre år siden. Dette gjelder først og fremst såkalte bilaterale relasjoner, altså forholdet mellom to stater. I multilateralt diplomati, som først og fremst utspiller seg i internasjonale organisasjoner, er det fortsatt diplomatene og utenriksdepartementene som fører an.

Sikkerhetspolitikken blir mindre viktig

En annen effekt av at flere samfunnsområder og flere aktører blir innblandet i utenrikspolitikk, er at det tradisjonelle hierarkiet mellom forskjellige saksområder blir mer uklart. Tradisjonelt tenkte man seg at sikkerhetspolitikken, altså den delen av utenrikspolitikken en stat fører for å beskytte landets territorium, konstitusjonelle system og befolkningens trygghet og velferd, var på toppen av det utenrikspolitiske hierarkiet. For autoritære stater, der differensieringen mellom det militære, det politiske, det økonomiske, det kulturelle og så videre er svak, er dette fortsatt tilfelle. I demokratiske stater er imidlertid sikkerhetspolitikkens førende rolle blitt utfordret av andre saksområder. Som en konsekvens er det i demokratiske stater ikke uvanlig at fagdepartementer utfordrer utenriksdepartementer når det gjelder hvordan en sak skal håndteres, og hvor mye oppmerksomhet den skal få på bekostning av andre saker. Slike uoverensstemmelser forekommer også i autoritære stater, men utspiller seg da gjerne bak lukkede dører.

En viktig grunn til at det er slik, er massemedienes friere rolle i demokratiske regimer, og deres økende rolle i demokratisk utenrikspolitikk. Jo mer utenrikspolitiske beslutningsprosesser utspiller seg for åpen scene, jo større blir medienes rolle i å forme dem. Medier, både massemedia og i økende grad sosiale media, regnes i økende grad ikke bare som arenaer for utenrikspolitiske beslutningsprosesser, men også som aktører i dem.

Økt demokratisk kontroll

Utenriksdepartementer eller andre koordinerende instanser fatter utenrikspolitiske beslutninger. Særlige viktige saker havner gjerne på regjeringsmøter. Folkeforsamlinger har i demokratiske systemer ansvaret for å holde parlamentarisk kontroll med ført utenrikspolitikk. Etter begynnelser i det små i det revolusjonære Frankrike på slutten av 1700-tallet og i USA på 1820-tallet, fikk alle demokratier utover 1900-tallet utenrikskomiteer som har tatt seg av dette. Det kan spores en viss utvikling i retning av at denne kontrollen blir sterkere. For eksempel har nå utenrikskomiteen i det som kalles «alle parlamenters mor», det britiske, i prinsippet siste ord hva angår om Storbritannia skal gå til krig eller ikke.

Les mer i Store norske leksikon

Litteratur

Halvard Leira: Utenrikspolitikkens opprinnelse. Norge og verden Oslo: Universitetsforlaget, 2020.

Kommentarer

Kommentarer til artikkelen blir synlig for alle. Ikke skriv inn sensitive opplysninger, for eksempel helseopplysninger. Fagansvarlig eller redaktør svarer når de kan. Det kan ta tid før du får svar.

Du må være logget inn for å kommentere.

eller registrer deg