offentlig politikk i Norge

Artikkelstart

I sin etter hvert banebrytende framstilling av det politiske system – og analysen av dette – definerte David Easton offentlig politikk som autoritativ verdifordeling foretatt av statsmakten eller offentlige myndigheter. Politikken er autoritativ i den betydning at den er bindende for dem som berøres av beslutningene, og at det bare er staten og dens offentlige myndigheter som har myndighet til å fatte slike vedtak. Men offentlig politikk er også mye mer enn det som kommer til uttrykk i form av legale og legitime vedtak. Også det å la være å foreta seg noe eller la være å fatte vedtak knyttet til et samfunnsproblem er også et uttrykk for offentlig politikk, noe ikke minst debatten om miljøpolitikken viser. Staten – og offentlige myndigheter på lavere nivå (kommuner) har i prinsippet meget vide fullmakter til å intervenere i samfunnet. Riktignok setter Grunnloven visse grenser, særlig med hensyn til det verdigrunnlaget statsstyret skal bygge på – slik som kristne og humanistiske verdier, demokrati, rettsstat og menneskerettigheter, men Grunnloven går ikke i detalj når det gjelder hvilke tiltak myndighetene kan iverksette. Her skal det gis en sterkt sammenfattet framstilling av hovedtrekkene ved den offentlige politikk i Norge, særlig i tiden etter andre verdenskrig.

Hva stat og kommuner foretar seg har i økende grad preget vår hverdag. Daglig kommer vi som borgere av vårt samfunn i berøring eller kontakt med tiltak og tjenester som ytes eller reguleres av offentlige myndigheter – men uten at vi som brukere av tjenestene reflekterer særlig over at det dreier seg om offentlige tiltak. Vi starter dagen med en dusj der vannet kommer fra et kommunalt vannverk, og varmer opp kaffevannet med strøm fra et offentlig eiet kraftverk. Veien til jobben er bygget og vedlikeholdt av en offentlig myndighet, og etter arbeidsdagens slutt går vi på den kommunalt eide kinoen. Samtidig er vår holdning til offentlig politikk tvetydig, På den ene siden stiller vi krav om flere og bedre tjenester, mens vi på den annen side ønsker reduserte skatter og avgifter slik at mer ressurser kan brukes i det private marked. Denne tvetydigheten i våre holdninger til offentlig politikk skaper en rekke spenninger og konflikter rundt spørsmålet om hva som bør styres av det offentlige og hva som bør overlates til den enkelte borgers frie valg i markedet. Dette er langt på vei kjernen i den offentlige politiske debatt, og der utfordringen er å finne fram til enighet om hvilket omfang den offentlige politikken skal ha.

De politiske prosesser kan beskrives som sirkulære: folk aktiviserer seg politisk gjennom de ulike kanaler for å påvirke statlige beslutninger; disse beslutningene virker så inn på folk og får betydning for hvordan de i neste omgang oppfører seg politisk. I faglitteraturen betegnes denne sirkulære aktiviteten vanligvis for den parlamentariske eller demokratiske styringskjeden, der hovedaktørene er folket, Stortinget, regjeringen og forvaltningen.

Disse prosessene har blant annet ført til at innholdet i den offentlige politikken stadig er blitt utvidet. Mens den offentlige politikken tidlig på 1900-tallet først og fremst var preget av offentlige arbeider (veier, havner, kraftverk), indre og ytre sikkerhet (politi og forsvar) og skoler, er dagens offentlige oppgaver fullstendig dominert av individuell tjenesteyting og ikke minst økonomiske overføringer i form av trygder og pensjoner. Borgerne har i realiteten etterspurt stadig mer offentlig assistanse, sikkerhet, service og allmenn regulering – og de har fått det.

Å trekke noen klar og entydig grense mellom det som kan betegnes som offentlig politikk på den ene siden og markedet og det sivile samfunn på den andre siden, er nærmest umulig. For det første vil den virksomheten som foregår i det private markedet ofte være styrt av offentlig lovgivning og reguleringer. For det andre kan offentlig kredittpolitikk i form av blant annet fastleggelse av styringsrenten ha meget omfattende konsekvenser for bedrifters og forbrukeres atferd i markedet, noe som ikke minst er tydeliggjort gjennom prisene på og omsetningen av boliger med en rentesats nær null. For det tredje foreligger det en komplementaritet mellom offentlige tiltak og privat forbruk. For eksempel er privatbilismen helt avhengig av et offentlig veinett. For det fjerde går en meget høy andel av den offentlige tjenesteytingen til privat forbruk. Dette gjelder helsetjenester, eldreomsorg, barnehager, utdanningstiltak, en lang rekke kulturtiltak og ikke minst det omfattende offentlige trygde- og pensjonssystemet. I tillegg til dette er staten og kommunene aktivt involvert på eiersiden i en rekke viktige foretak – slik som Equinor, Norsk Hydro, Telenor, de fleste norske teatrene og mange andre kulturtiltak.

Det er særlig tre forhold som kjennetegner den offentlige politikken i etterkrigstiden. For det første var utviklingen frem til slutten av 1960-årene preget av et økende offentlig engasjement (brutto skattenivå økte).

For det andre var utviklingen i de første etterkrigsårene preget av en høy grad av direkte regulering; denne har siden mer og mer fått et rammepreg og er til dels blitt opphevet; markedets rolle er altså økt.

For det tredje er den offentlige virksomheten, spesielt siden slutten av 1970-årene, i stigende grad blitt desentralisert og delprivatisert, men der den finansielle byrden ved den private tjenesteytingen bæres av de offentlige budsjetter både sentralt og lokalt.

Vekst i offentlig sektor

I likhet med de fleste europeiske land har den offentlige virksomheten i Norge vært kjennetegnet av en betydelig vekst gjennom hele etterkrigstiden, en vekst som er høyere enn økningen i det enkelte lands bruttonasjonalprodukt (BNP). Dersom vi ser på denne veksten i et langsiktig perspektiv, finner vi at mens offentlige utgifter utgjorde i underkant av 9 prosent av BNP i 1905, var denne andelen økt til 51,5 prosent i 2020. I løpet av denne perioden skjedde det en 35-dobling av verdien av BNP i faste priser, mens offentlige utgifter var om lag 180 ganger høyere i 2020 enn ved unionsoppløsningen i 1905, også dette i faste priser.

I de første to tiårene etter andre verdenskrig var veksten i offentlig virksomhet moderat, og gjenreisningsarbeidet ble prioritert foran etablering av og vekst i velferdstiltak. Det var i kjølvannet av reformene innen det sosialpolitiske området, utbyggingen av grunnskolen og ikke minst innføringen av folketrygden på 1960-tallet veksttakten i offentlige finanser økte. I mange henseender kulminerte utviklingen under regjeringen Borten (1965–1971). Det var i denne perioden det offentliges utgifter økte fra cirka en tredjedel til en halvdel av bruttonasjonalprodukt, hvor de siden omtrent har ligget. Denne veksten ble også forsterket gjennom reformer innenfor helsevesenet og innenfor høyere utdanning.

Siden har ulike regjeringer i varierende grad (påvirket av oljekonjunkturene) forsøkt å føre en mer forsiktig politikk. Da Stoltenberg-regjeringen gikk av i 2013, forbrukte stat og kommuner 44 prosent av BNP, men under regjeringen Solberg har veksttakten vært høy, og prosentandelen offentlige finanser økte til 51,5 prosent i 2021.

Denne veksten er ikke unik for Norge. For en rekke stater innenfor OECD-området – der de fleste kan betegnes som moderne velferdsstater – ligger det offentliges andel av landenes verdiskapning (BNP) på om lag samme nivå som Norge For eksempel topper Frankrike denne listen i 2019 med 55,3 prosent , mens de andre nordiske land ligger rundt 50 prosent.

Velstandsvekst

Særlig to tendenser preger norsk offentlig politikk, spesielt i etterkrigstiden: velstandsvekst og utjevning.

Mens veksten i bruttonasjonalprodukt i periodene 1865–1900 og 1900–1939 hadde et årlig gjennomsnitt på 1,9 prosent og 3 prosent, var tallet 7 prosent i årene 1946–1950; 4,2 prosent i årene 1950–1971 og 3,9 prosent i årene 1972–1987.

Etter 1970 er det bare tre år (1982, 1988 og 2009) at veksten har vært under én prosent. Den internasjonale finanskrisen førte faktisk til en nedgang i BNP i 2009 på 1,2 prosent. Landet opplevde også en liten nedgang i 2020 – åpenbart på grunn av pandeminedstengningen innen deler av næringslivet, men viser i 2021 tegn på en fornyet vekst.

Utjevning

Vekstpolitikken kan komme i konflikt med en vidtdreven utjevningspolitikk fordi utjevningspolitikken kan gå ut over effektiviteten i økonomien. Det har derfor vært en balansegang mellom vekst og likhetshensyn, der man har ofret noe på begge sider.

Utjevningspolitikken har særlig vært av sosial og geografisk karakter: gjennom omfordelinger mellom sosiale grupper, særlig gjennom velferdsstaten, har man langt på vei lykkes i å hindre at noen sank ned i nød og fattigdom. Dersom man ser på Gini-indeksen, som er det vanligste målet som benyttes for å måle ulikhet i et land, kommer Norge ut som et av de økonomisk mest utviklete land der ulikheten etter å ha tatt hensyn til skatt og overføringer fra offentlige myndigheter, er av de laveste innen OECD-området. Indeksen, som varierer mellom 0 (ingen ulikhet) og 1 (maksimal ulikhet) viser en verdi på 0,250 i 2015. og det er bare Danmark som har en lavere skåre. Til sammenligning var indeksverdien for USA på 0,378. Den lave indeksverdien for Norge – og de andre skandinaviske land – skyldes ikke minst det korrektiv av markedet som offentlige velferdsordninger representerer.

Gjennom rimelig offentlig utdannelse har man gitt de aller fleste anledning til å forbedre sin materielle status.

Geografisk utjevning

Gjennom omfordelinger mellom regioner (distriktspolitikk) og næringer, har man lykkes i å begrense fraflyttingen fra utkantstrøk og fra geografisk utsatte fylker, spesielt i Nord-Norge, Nord-Vestlandet og indre Østlandet.

Rundt 1900 bodde 63 prosent av befolkningen i grisgrendte strøk, i 1950 48 prosent, i 1970 34 prosent, i 1980 30 prosent og i 2004 22 prosent. Riktignok har det vært en urbanisering, men den har vært mindre i Norge enn i andre vestlige land; urbaniseringen har dessuten skjedd omkring langt mindre byer og tettsteder enn i andre land.

Regionalt skjedde det i siste del av 1800-tallet en sterk befolkningsforskyvning mot Oslo og Akershus, fra 10,6 til 15,5 prosent av befolkningen fra 1875 til 1900. Andelen har siden fortsatt å øke litt. Den var 19,8 prosent i 1960 og 22 prosent i 2004.

Nord-Norges andel av befolkningen har på 1900-tallet holdt seg relativt stabil, men gått sakte ned siden 1960–1970-årene. Den var på 11,1 prosent i 1900, 12,2 prosent i 1960, 10,8 prosent i 1994 og 10,1 prosent i 2004. Etter fylkessammenslåingen har Troms og Finnmark hatt en nedgang i den samlede befolkning på rundt 1 prosent.

Les mer i Store norske leksikon

Kommentarer

Kommentaren din publiseres her. Fagansvarlig eller redaktør svarer når de kan.

Du må være logget inn for å kommentere.

eller registrer deg