bakkebyråkrat

Begrepet «bakkebyråkrat» er en norsk oversettelse av faguttrykket «street-level bureaucracy» som ble introdusert av Michael Lipskys i hans innflytelsesrike bok fra 1980. Boken rettet på en ny måte oppmerksomhet mot arbeidet som foregår i frontlinjen. Et dominerende syn fram til da hadde vært at politikken ble til i folkevalgte organer, for så å bli iverksatt nøytralt og effektivt av dem som arbeider i frontlinjen.

Flere studier på 1970-tallet viste imidlertid at det som ble iverksatt i frontlinjen ikke nødvendigvis var i pakt med det politikerne tidligere hadde vedtatt. Et sentralt poeng hos Lipsky var at det skjer fordi bakkebyråkratene er gitt et betydelig rom for skjønn. Videre er politiske mål ofte tvetydige, saksmengden og arbeidspresset er stort og ressursene knappe. I denne situasjonen utvikler bakkebyråkratene mestringsstrategier for å tilpasse oppgavene til rammebetingelsene. Bakkebyråkratene må tolke så vel politiske vedtak som borgernes situasjon. I lys av dette tar de skjønnsbaserte beslutninger og gjennom det er de med på «å lage politikk» – de blir oppfattet som «policymakers».

I faglitteraturen har uttrykket «demokratiets sorte hull» blitt brukt om det at bakkebyråkrater fatter beslutninger med vidtrekkende konsekvenser for borgernes velferd og frihet. At bakkebyråkrater på denne måten «lager politikk», uten at det knyttes politisk ansvar til beslutningene, blir beskrevet som et demokratisk problem.

Begrepet «bakkebyråkrat» introduserte ikke bare en ny måte å se på arbeidet i velferdsstatens frontlinje, det stimulerte også interessen for å studere denne type virksomhet. Interessen har senere blitt ytterligere aktualisert av at tallet på bakkebyråkrater har vokst sterkt i moderne velferdsstater.

Noen bakkebyråkrater yter i hovedsak tjenester, for eksempel lærere og sykepleiere, mens andre tildeler også økonomiske stønader til enkeltmennesker, for eksempel de som arbeider i NAV og i barnevernet. Politi- og fengselsbetjenter yter tjenester, men er også gitt myndighet til å gjøre bruk av tvang, noe som på visse betingelser også er del av arbeidet til sosial- og helsepersonell.

Tjenesteutøvelse skjer i møtet mellom borger og bakkebyråkrat, der formålet for møtet er å endre noe ved situasjonen til brukeren. I utgangspunktet skal borgeren medvirke i endringsprosessen på frivillig grunnlag. For bakkebyråkraten fordrer det god kartlegging av både borgerens utfordringer og ressurser, og av hvilken innsats og tiltak som kan være mest hensiktsmessig. Det forventes at bakkebyråkraten er faglig oppdatert og setter i verk tiltak som er formålstjenlige, men også at de er sensitive for borgerens ønsker og behandler dem på en respektfull måte.

Når bakkebyråkrater yter tjenester og stønader, eller pålegger borgerne byrder, kan de i visse situasjoner også opptre som myndighetsutøvere. Bakkebyråkrater treffer da rettslig bindende beslutninger på vegne av det offentlige. Myndighetsutøvelse skjer gjennom enkeltvedtak, som har grunnlag i lover. Rettsregler fastsetter kriterier for hvem som har krav på hva, eller når borgeres frihet (autonomi) kan begrenses, men det finnes også regler for hvordan selve saksbehandlingen skal foregå. Beslutningene skal være rettsriktige og borgerne skal beskyttes mot urettmessige inngrep fra det offentlige. Borgeren skal inviteres til å opplyse saken, men skal ikke delta i diskusjoner om vilkårene er oppfylt eller om hvordan lovregler skal fortolkes. Adgangen til å få overprøvd vedtaket (klageadgang), er en viktig rettssikkerhetsgaranti.

Selv om bakkebyråkrater utøver skjønn, skal det skje innen bestemte rammer. Deres handlingsrom er definert ved lover, regler og prosedyrer og av deres utdanning og opplæring. Bakkebyråkrater er gitt dette handlingsrommet fordi møtet med den enkelte borger vanskelig kan styres direkte ved hjelp av lover og forhåndsdefinerte prosedyrer.

Skjønnsutøvelse er både nødvendig og problematisk. Nødvendig fordi det kan gi rom til å vurdere tiltak ut fra den enkeltes særegne situasjon, men problematisk fordi den kan føre til usaklig forskjellbehandling. Skjønnsutøvelse kan også innebære at bakkebyråkraten setter i verk tiltak som ikke er formålstjenlige eller fører til at borgerne blir behandlet på en lite respektfull måte. Slik vilkårlighet vil også kunne svekke omdømmet til velferdsstaten.

Visse oppgaver og stillinger i bakkebyråkratiet kan være av en slik karakter at de er forbeholdt personer som har en bestemt profesjonsutdanning. Det kreves for eksempel treårig sykepleierutdanning for å kunne jobbe som sykepleier. På andre områder kan flere profesjonsutdanninger oppfattes som relevante. Innen for eksempel barnevern kan sosionom-, barnevernspedagog-, jus- og psykologutdanning defineres som relevant kompetanse. Selv om bakkebyråkrater i økende grad har høyere utdanning, blir det i bakkebyråkratiet også lagt vekt på at opplæring og kompetanseutvikling skjer på den enkelte arbeidsplass.

Bakkebyråkratenes arbeid påvirkes i økende grad av digitalisering på minst to måter. For det første spiller digitale løsninger en mer sentral rolle i selve tjeneste- og myndighetsutøvelsen. Ulike typer administrative datasystemer legger føringer på hvilke opplysninger som skal samles inn, hvilke tjenester som ytes og hvilke vedtak som kan fattes. For det andre legges det i økende grad opp til at kontakten med bakkebyråkratiet skal skje via digitale løsninger. Søknader skal sendes digitalt, der algoritmer sorterer og formidler disse videre. Også kontakten med borgerne skjer i økende grad i form av SMS, e-post og nettprat («chatting»).

Dette krever at både bakkebyråkartene og borgerne må beherske nye former for digital kompetanse og det vil påvirke samhandlingen mellom dem. For borgerne kan mulighetene til å komme i kontakt med bakkebyråkraten øke, samtidig som terskelen for å komme til fysiske møter «ansikt-til-ansikt» blir høyere. Digitaliseringen kan også påvirke arbeidsprosessene og rommet for utøvelse av skjønn. Samtidig kan digitalisering gjøre det lettere å dokumentere og kontrollere hva som har skjedd gjennom samhandlingen.

• profesjon
• profesjonsutdanning
• ekspertise
• kunnskapsbasert praksis
• taus kunnskap
• velferdsstat

• Eriksen, Erik Oddvar (2001). Demokratiets sorte hull: om spenningen mellom fag og politikk i velferdsstaten. Oslo: Abstrakt
• Eriksen, Erik Oddvar & Molander, Anders (2008). Profesjon, rett og politikk. I: Anders Molander & Lars Inge Terum (red.) Profesjonsstudier (side 161–175). Oslo: Universitetsforlaget.
• Lipsky, Michael (1980/2010). Street-level bureaucracy: Dilemmas of the individual in public services. New York: Russel Sage Foundation
• Molander, Anders & Terum, Lars Inge (2008). Profesjonsstudier – en introduksjon. I: Anders Molander & Lars Inge Terum (red.) Profesjonsstudier (side 13–27).Oslo: Universitetsforlaget.
• Røhnebæk, Maria (2016). Fra bakkebyråkrati til skjermbyråkrati. Tidsskrift for velferdsforskning. 19 (04): 288–304. Les artikkelen.