kommuneloven

Kommuneloven skal, i tillegg til å fremme det kommunale og fylkeskommunale selvstyret og legge rammene for dette, også legge til rette for at kommunene oppfyller deres rolle som demokratisk arena, tjenesteprodusent, samfunnsutvikler og offentlig myndighetsutøver, med hovedvekt på særlig tre hensyn: effektivitet, tillit og bærekraft. Kommuneloven gjelder for alle organer og alle saksområder i kommunal- og fylkeskommunalforvaltningen.

Kommunelovens tekst er delt inn i ni deler.

Første del består av generelle bestemmelser om lovens formål og virkeområde (kapittel 1); Det kommunale og fylkeskommunale selvstyret lovfestes og gis et rettslig innhold (kapittel 2). De øvrige kapitlene gjelder kommuneinndeling og kommunenavn (kapittel 3), samt informasjon om kommunevirksomhet (kapittel 4).

De syv kapitlene i lovens andre del handler om folkevalgte og folkevalgte organer. Under kapittel 5 om kommunal organisering og kompetansefordeling mellom folkevalgte organer gis det blant annet en uttømmende opplisting av hvilke lovlige organer kommuner og fylkeskommuner kan ha. Det skilles mellom «folkevalgte organer» (§ 5-1) og «andre kommunale organer» (§ 5-2). Med noen unntak gjelder saksbehandlingsreglene i kapittel 11 for alle disse organene. Kapittel 6 handler om ordførerens valg, myndighet og oppgaver. De øvrige kapitlene i del to regulerer ulike aspekter ved valg til folkevalgte organer (kapittel 7), de folkevalgtes sentrale rettigheter og plikter (kapittel 8), kommunale og fylkeskommunale foretak (kapittel 9), og parlamentarisk styreform (kapittel 10).

Lovens tredje del regulerer innbyggerdeltagelse. I henhold til en av lovens formål om sterkt og representativt lokaldemokrati (§ 1-1) legges det til rette for aktiv innbyggerdeltagelse mellom valg, med bestemmelser om innbyggerforslag (§ 12-1) og folkeavstemninger (§ 12-2).

Fjerde del (kapittel 13) gir regler om kommunens og fylkeskommunens administrasjon. Lovens grunnleggende skille mellom de folkevalgte organene og administrasjonen synliggjøres her ved at administrasjonen er regulert i fjerde del, mens folkevalgte (og andre kommunale) organer er regulert i lovens andre del. I § 13-1 reguleres kommunedirektørens myndighet, oppgaver og ansvar. Det er ellers gitt få regler om administrasjonen i lovens kapittel 13.

Hovedreglene om økonomiforvaltningen finnes i femte del. Kapittel 14 gir regler for kommunenes og fylkeskommunenes økonomiforvaltning. Dens innledende bestemmelse oppstiller noen overordnede krav til styringen av kommunens/fylkeskommunens virksomhet og økonomi, slik som ivaretakelsen av deres økonomiske handleevne over tid. Kapittel 15 handler om selvkost og kapittel 16 handler om kommunenes og fylkeskommunenes rapportering til staten.

Sjette del inneholder regler om interkommunalt samarbeid. Det fastslås i § 17-1 at kommunene og fylkeskommunene kan samarbeide med hverandre for å utføre felles oppgaver. Det gis også en liste over de vanligste samarbeidsformene. Reglene om interkommunalt politisk råd i kapittel 18 og om kommunalt oppgavefellesskap i kapittel 19 er en nyskapning i kommuneloven 2018.

Syvende del regulerer egenkontroll i kommunen. Der lovfestes de viktigste kontrollordningene for en kommune/fylkeskommune. Det skilles mellom den folkevalgte delen og den administrative delen av egenkontrollen. Som øverste organ i kommunen og fylkeskommunen har kommunestyret og fylkestinget det øverste ansvaret for å kontrollere kommunens og fylkeskommunens virksomhet (kapittel 22). Reglene om kontrollutvalg og revisjon finnes i henholdsvis kapittel 23 og kapittel 24. Internkontroll med administrasjons virksomhet styres av kommunedirektøren, og gjelder både den sentrale administrasjonen og alle sektorer/etater innenfor kommunen/fylkeskommunen (kapittel 25). Kapittel 26 regulerer kommunenes styring og kontroll med ekstern virksomhet (eierstyring).

Åttende del gir regler om statlig kontroll og tilsyn med kommunene. Kommuneloven kapittel 27 regulerer lovlighetskontroll, og kapittel 28, statens kontroll med kommuner og fylkeskommuner med økonomisk ubalanse. I kapittel 29 er det gitt regler om håndteringen av situasjoner der kommuner og fylkeskommuner sliter med eller ikke lenger kan oppfylle sine betalingsforpliktelser. I kapittel 30 gis det nærmere regler om statlig tilsyn av kommunene og fylkeskommunene.

Niende del gjelder lovens ikrafttredelse og overgangsbestemmelsene.

Kommuneloven tilbyr ikke en helhetlig og uttømmende regulering av kommunenes organisering og virksomhet. Loven må sees i sammenheng med andre lover og forskrifter. For eksempel gir valgloven regler om valg til kommune- og fylkesstyre, inndelingslova gir regler om endringer i inndeling av kommuner og fylker, og om endringer i grensene mellom kommuner og mellom fylker, og særlover gir regler om ulike, sentrale kommunale og fylkeskommunale oppgaver (herunder velferdstjenester). Forvaltningsloven og offentleglova regulerer saksbehandlingen i stat og kommune.

I anledning 20 års-jubileet til kommuneloven av 1992 ble det ansett nødvendig med en helhetlig gjennomgang av loven. Kommuneloven av 2018 bygger på forarbeidene NOU 2016: 4, Prop 46 L (2017-2018) og Innst. 369 L (2017-2018). Målet med den nye loven var blant annet å styrke det kommunale selvstyret og kommunenes egen kontroll.

Med kommuneloven av 2018 kom det en rekke endringer. Noen sentrale endringer nevnes her.

En viktig endring var at det kommunale og fylkeskommunale selvstyret, samt kommunenes og fylkeskommunenes status som egne rettssubjekter, ble lovfestet (dette følger av lovens andre kapittel).

En annen endring er at det i lovens § 2-2 formuleres tre grunnleggende prinsipper for nasjonale myndigheters forhold til kommunene og fylkeskommunene: forholdsmessighetsprinsippet, nærhetsprinsippet og finansieringsprinsippet, i tråd med Det europeiske charteret om lokalt selvstyre, som trådte i kraft for Norge i 1989.

Enda en endring er at skillet mellom de folkevalgte og kommunalforvaltningen har blitt skarpere, både strukturelt og innholdsmessig. Lederen for administrasjonen kalles kommunedirektøren i loven av 2018, mens tittelen etter 1992-loven var rådmann. Kommunedirektørens myndighet og ansvar, herunder personalansvar, ble også tydeliggjort med den nye loven.

Videre er det nytt med kommuneloven av 2018 at kun de folkevalgte organene som uttømmende er listet opp i kommuneloven kan opprettes. Alle saksbehandlingsreglene gjelder for disse organene, med enkelte snevre unntak. Faste utvalg og komiteer er erstattet av utvalg, mens kommunestyre- og fylkestingskomiteer er videreført. Opprettelsen av tre nye råd er nå lovpålagt: eldreråd, råd for personer med nedsatt funksjonsevne og ungdomsråd. Folkevalgte organer får innsynsrett i den kommunale forvaltningen.

En annen endring er at de folkevalgte får rett til sykepenger og permisjoner.

Det er også skjerpede flertallskrav, som gjør det vanskeligere å innføre parlamentarisk styreform.

Adgangen til interkommunalt samarbeid er lovfestet i loven av 2018. Interkommunalt politisk råd og kommunalt oppgavefellesskap er innført som nye former for interkommunalt samarbeid, mens såkalt «§ 27-samarbeid» utgår.

De fleste økonomireglene i kommuneloven av 1992 ble videreført i kommuneloven av 2018. Det som er nytt, er målet om langsiktig økonomiforvaltning og tidlige inngrep for å kunne rette opp økonomiske ubalanser. Kommunene har ansvar for å forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevnen ivaretas over tid. Kommunestyret skal vedta de finansielle måltallene. Grunnlaget for innmelding i ROBEK er utvidet sammenlignet med 1992-loven.

I tillegg er både den kommunale egenkontrollen og kommunens partsrettigheter i forbindelse med statlig tilsyn styrket i kommuneloven av 2018.