EU-byråer er institusjoner som regulerer og håndterer definerte samfunnsområder i skjæringspunktet mellom EU og medlemslandene. EU-byråenes oppgaver, myndighet, størrelse og tilknytning til EU-kommisjonen varierer stort.

De er alle organisert på EU-nivå, er bemannet med en fast stab og er hovedsakelig finansiert over EU-budsjettet, men er etablert utenfor de sentrale EU-institusjonene, holder til på ulike steder i Europa og har begrensede mandater og formell makt.

EU-byråene opererer i praksis i gråsonen mellom politikk og administrasjon, og deres rolle og vekst er et kompromiss mellom økt behov for reguleringskapasitet på EU-nivå og medlemsstaters motvillighet mot å overføre mer makt til EU-Kommisjonen.

Det er tegnet minst tre forståelser av hva et EU-byrå er:

  1. Dels oppfattes de som mellomstatlige organisasjoner. Her sees EU-byråene som svake og nøytrale overvåkere av iverksetting av politikk vedtatt av medlemsstatene i Ministerrådet. De beskrives som rådgivende og lite politisk involverte. EU-byråenes makt sees som delegert fra medlemslandene, og de holdes i sjakk av medlemsstatene gjennom representasjon i byråenes styrer. Følgelig antas EU-byråene å operere under medlemsstatenes kontroll.
  2. Et annet bilde presenterer EU-byråene som løsrevede transnasjonale ekspertorganer: EU-byråene fremstilles som uavhengige både av medlemsstatene og av EU-institusjonene, og ”flyter” fritt mellom styringsnivåene. De representerer en slags administrativt ”mellomnivå” mellom staten og EU – en sone av nettverksadministrasjon hvor de utveksler informasjon og ”best practice”.
  3. Endelig presenteres et overnasjonalt bilde som oppfatter EU-byråene som genuine EU-institusjoner som i praksis er tett integrert i EU-kommisjonens virksomhet, og med forpliktelser og ansvar først og fremst til EU-nivået. De beskrives som en integrert del av EU-administrasjonen generelt og EU-kommisjonen spesielt.

De første EU-byråene ble etablert i 1975, men det er først etter 2000 at antallet har økt kraftig. I dag finner vi litt over 30 EU-byråer (Decentralized EU agencies). I tillegg til økt antall EU-byråer, har nyere EU-byråer fått større formell beslutningsmakt (i enkeltsaker) sammenlignet med eldre EU-byråer, og de etableres på stadig viktigere politikkområder.

EU-byråene har også gjennomgått en oppgaveekspansjon utover opprinnelige mandater, fra å samle og distribuere informasjon og beste praksis, til såkalt kvasi-regulering hvor de fatter enkeltavgjørelser, forbereder saker for EU-kommisjonen, gir råd til hvordan nasjonale fagmyndigheter skal praktisere EU-lovgivning, engasjerer seg i nasjonale fagmyndigheter i enkeltsaker, samt bidrar til å utvikle ny EU-lovgivning sammen med EU-kommisjonen. EU-byråene er derfor ikke statiske men under stadig utvikling.

Veksten i EU-byråene har ikke skjedd på bekostning av Kommisjonen; Kommisjonen har i samme tidsrom opplevd sterk økning i antall ansatte. Mens Kommisjonen har om lag 26 000 fast ansatte, har EU-byråene om lag 6000 fast ansatte. Byråene har gradvis opparbeidet sterk administrativ kapasitet, men likevel ikke i nærheten av den Kommisjonen har.

Det har vært tre bølger av EU-byrå-etableringer siden de to første ble etablert i 1975:

  • Den første fasen gikk fra 1975 til rundt 1990 med relativt liten økning i antall EU-byråer. Dette var også en fase hvor EU-byråene hadde få fullmakter og arbeidet på teknisk ‘ufarlige’ fagområder.
  • Den andre bølgen fant sted fra rundt 1990 til 2000.
  • Det er først i tredje bølge fra 2000 og frem til i dag at vi kan snakke om en eksplosjon i antallet EU-byråer. Denne siste fasen karakteriseres også ved at EU-byråene får sterkere makt og at også tilriver seg flere oppgaver. Byråer som oppstår i denne siste fasen etableres også som nevnt på stadig mer politisk sensitive politikkområder, slik som finans, økonomi, sikkerhet og utenrikspolitikk.

Selv om EU-byråene har begrenset makt og kompetanse, har de også en rekke oppgaver som gir dem faktisk makt. Eksempler er datainnsamling, etablering av standarder, sertifisering av produkter, utvikle nettverk og samarbeid osv. Eksempler på oppgaver som ikke er direkte lovgivende, men som påvirker EUs lovgivning, er oppgaver som å forberede avgjørelser for Kommisjonen, gi retningslinjer for praktisering av lovgivning, involvering i hvordan nasjonale direktorater og tilsyn praktiserer enkeltsaker, eller selv å fatte avgjørelser i enkeltsaker.

Byråenes struktur skyldes delvis medlemslandenes skepsis mot å styrke av EUs utøvende makt: For det første er makten begrenset til ikke-lovgivende oppgaver. For det andre har EU-byråene styrer dominert av representanter fra nasjonale myndigheter. Styrets oppgave er å vedta byråets budsjett, arbeidsprogram, samt ansette og avskjedige direktøren. Likevel svekker styrenes størrelse og lave møtefrekvens deres styringsevne.

Medlemslandene er representert i styrene gjennom nasjonale direktorater. Siden direktoratsansatte er relativt avskjermet fra signaler fra politisk ledelse, kan vi se at de nasjonale styrerepresentantene i EU-byråene ikke er "nasjonale" representanter. Kommisjonen, som også er representert i byråenes styrer, er byråenes viktigste partner. EU-byråene styrker derfor Kommisjonens, og ikke medlemslandenes, utøvende myndighet.

EU-byråer har ofte blitt opprettet i møte med nye utfordringer og kriser. Eksempler på dette er migrasjonskrisen fra 2015, finanskrisen fra 2008 og kugalskapskrisen i 2001.

Felles for krisene i EU er at de forsterker EUs utøvende myndighet på stadig nye politikkområder samtidig som de utfordrer nasjonal administrativ suverenitet. EU-byråer utfordrer medlemsstatenes mulighet til å velge selvstendige løsninger som avviker betydelig fra fellesskapets løsninger, for eksempel med hensyn til bosetting av flyktninger, med hensyn til å sette opp fysiske grensevern mot nabostater, egne bankregler og lignende.

I 2015 og 2016 opplevde Europa en kraftig økning i ankomsten av flyktninger og migranter, blant annet som følge av borgerkrigen i Syria. Dette har satte flere lands grensemyndigheter på prøve, og skapte usikkerhet rundt Schengensamarbeidet og rollen til EU-byrået for grensekontroll (Frontex). Migrasjonsutfordringen førte til diskusjoner om etablering av et nytt forsterket europeisk grensebyrå med utvidede fullmakter blant annet til å gå inn i land som ikke evner å beskytte egne grenser, i dette tilfellet for eksempel Hellas.

Foreløpig har ikke et nytt grensebyrå blitt vedtatt, og man har heller vedtatt å styrke Frontex. Frontex har følgende hovedoppgaver: Risikoanalyse, konkrete operasjoner i krisetilfeller (land, sjø, luft), de har eget "situasjonssenter" for å analysere enkelttilfeller, vurdere returnering av migranter, samarbeide med medlemslandenes fagmyndigheter, internasjonalt samarbeid.

På omtrent samme måte bidro finanskrisen fra 2008 og fremover til utvikling av nye EU-byråer for finanskontroll, og i første rekke EBA – EUs bankovervåkningsbyrå. Dette foretar stresstester av banker i EU-området for å avdekke svakheter i bankenes kapitalstrukturer. EBA kan overprøve nasjonale bankmyndigheter og finanstilsyn dersom svakheter identifiseres.

Et annet eksempel er hvordan det store utbruddet av kugalskap i 2001 direkte bidro til etablering av EUs matsikkerhetsbyrå EFSA i 2002.

Eksempler på andre EU-byråer er energibyrået ACER, som Norge ble medlem av i 2018, byrået for politisamarbeid Europol, som Norge ble tilsluttet i 2001, miljøbyrået EEA, luftfarssikkerhetsbyrået EASA og instituttet for likestilling mellom kjønnene EIGE.

Foreslå endringer i tekst

Foreslå bilder til artikkelen

Kommentarer

Har du spørsmål om eller kommentarer til artikkelen?

Kommentaren din vil bli publisert under artikkelen, og fagansvarlig eller redaktør vil svare når de har mulighet.

Du må være logget inn for å kommentere.