statlig eierskap – Store norske leksikon

Hydro Herøya, Porsgrunn

Av Ernst Vikne.

Lisens:

Statlig eierskap er en stats eierskap til økonomisk virksomhet som ikke inngår i statsadministrasjonen. I dag har statlig eierskap vanligvis form av fullt eller delvis eierskap i aksjeselskaper. Disse er som regel egne rettssubjekter og organisert på samme måte som private bedrifter.

Omfanget og arten av statlig eierskap har historisk sett vært et viktig politisk stridstema. Et prinsipielt positivt syn på statlig eierskap har tradisjonelt kjennetegnet partiene på venstresiden i mange land, mens en prinsipiell skepsis har i mange land kjennetegnet høyresiden. Denne striden har vært nært knyttet til spørsmål om konsekvensene av statlig eierskap, og spørsmålet om hvorvidt staten er en bedre, like god eller dårligere eier enn private.

Omfanget og arten av statlig eierskap varierer i dag mye mellom land. Mens det i noen vestlige markedsøkonomier som for eksempel USA har relativt liten økonomisk og politisk betydning, spiller det i land som for eksempel Kina en dominerende rolle i mange sektorer. Statseide investeringsfond har de siste årene økt sine eierskap til selskaper internasjonalt.

Norge har et betydelig statlig eierskap. Staten sto i 2019 som direkte ene- eller medeier av over 70 selskaper i Norge. Flere av de statskontrollerte selskapene, slik som for eksempel Statkraft og Equinor, representerer store verdier og spiller en meget betydningsfull rolle innenfor sine sektorer. Den norske staten er i tillegg, gjennom Statens pensjonsfond utland (SPU), medeier i mer enn 9000 utenlandske selskaper over hele verden.

Statlig overtakelse av private bedrifter kalles gjerne nasjonalisering, mens salg av statlige eierandeler til private kalles privatisering.

Historie

Helt fra de tidligste statsdannelsene har stater drevet økonomisk virksomhet. Hvilke områder statene har engasjert seg i, og måten aktivitetene har vært organisert på, har variert mye. Også motivene for statlig eierskap har variert.

Forløperne for statlig eierskap i moderne forstand kan finnes i etableringen av visse statlige produksjons- og tjenestemonopoler i Vest-Europa fra om lag 1600, blant annet metallproduksjon og posttjenester, samt monopolene for handel innenfor spesifikke områder. I disse tilfellene var eierskapet delvis militærstrategisk begrunnet, delvis, i postens tilfelle, begrunnet med statens ønske om å løse samfunnsoppgaver som krevde særlig mye kapital og/eller koordinering, og delvis ønsket om å tjene penger.

Disse motivene har fortsatt å drive ulike former for statlig eierskap helt frem til i dag. Utbygging av komplekse kommunikasjonstjenester som jernbaner, telegraf- og telefonlinjer og luftfart, samt elektrisitets– og annen energiforsyning, har i mange land foregått i statlig regi. I tillegg har enkelte stater gjerne involvert seg i utvinning av strategisk viktige ressurser og i militær industri.

På 1900-tallet kom nye, politiske motiver til. Fra den russiske revolusjon i 1917 ble statlig overtagelse av økonomisk virksomhet, i Sovjetunionen og etter hvert andre kommunistiske land, begrunnet med behovet for å føre produksjonsmidlene bort fra kapitalistenes og inn under arbeiderklassens kontroll. Dette har i varierende grad trolig også tjent som motiv for en rekke nasjonaliseringsfremstøt fra sosialistiske partier i andre, både kommunistiske og ikke-kommunistiske land.

Gjennom 1900-tallet ble statlig eierskap også etablert innenfor sektorer som staten av moralske årsaker både ønsket en særlig sterk kontroll over og som de kunne tjene penger på, slik som spille- og vinmonopolene i enkelte land, deriblant Norge.

Med avkoloniseringen utover på 1900-tallet ble også eierskap et virkemiddel i mange land for å avvikle (privat) utenlandsk eierskap og kontroll til fordel for nasjonal (statlig) kontroll, ikke minst i virksomheter knyttet til utvinning av naturressurser. Mange stater utvidet i perioder også statlig eierskap simpelthen ved å ta over bedrifter og næringer som ikke ville ha greid seg på egen hånd.

Fra 1980-årene var det en tendens blant mange land, særlig de vestlige, til å bygge ned eller avvikle deler av det statlige eierskapet. Denne avviklingen bygget delvis på finansielle behov, delvis på økt skepsis til statenes evne til å drive vellykket økonomisk virksomhet. Omfanget ble over de neste tiårene kraftig nedjustert i mange land.

Mange land i og utenfor Vesten har likevel beholdt deler av det statlige eierskapet av strategiske årsaker. I OECD-området hadde statlig eide selskaper i 2012 en samlet verdi på nesten to tusen milliarder dollar og sysselsatte seks millioner mennesker. Innenfor mange viktige bransjer og deler av verden spiller statseide, i første rekke kinesiske, bedrifter og fond i dag en økende rolle.

Statlig eierskap i Norge

Den norske staten eier over 70 selskaper. De viktigste heleide selskapene er Statkraft, Posten, Vy og Petoro. Staten er også majoritetseier i Equinor, Telenor, Yara, Norsk Hydro og Kongsberg Gruppen. Mange av de statseide bedriftene spiller betydelige roller i sine sektorer og representerer store økonomiske verdier for staten.

Den norske staten er gjennom Statens pensjonsfond utland (SPU) medeier i mer enn 9000 utenlandske selskaper over hele verden.

Fremvekst

Bakgrunnen for det statlige norske eierskapet er sammensatt. Gjennom 1800-tallet sammenfalt utviklingen av det statlige eierskapet i Norge godt med den generelle vesteuropeiske utviklingen, med utbygging og/eller etablering av eierskap i militærindustri og viktige samfunnstjenester.

Fra 1945 utviklet den norske staten i tillegg et betydelig industristrategisk begrunnet eierskap i norsk storindustri, i form av eierskap i Norsk Jernverk, Årdal og Sunndal Verk, Norsk Hydro og, fra 1972, Statoil (i dag Equinor).

På 1990- og 2000-tallet ble det statlige eierskapet i industri og kommunikasjonstjenester omstrukturert og enkelte viktige statsbedrifter, slik som Televerket og Statoil, etter hvert delprivatisert – i tråd med den generelle vesteuropeiske tendensen. Myndighetene gikk også bort fra å fremstille statsbedriftene som verktøy for å nå visse politiske mål, og over til å fremstille eierskapet som mer langsiktig. Det har også vært forsøk på å systematisere eierskapsutøvelsen og gjøre den statlige eierskapsutøvelsen mer i overensstemmelse med privat eierskapsutøvelse.

Til tross for enkelte tendenser i generell vesteuropeisk utvikling, har det norske statlige eierskapet likevel økt klart i tiden frem til i dag. Staten valgte blant annet å ta over de største private bankene i Norge som del av løsningen på bankkrisen i begynnelsen av 1990-årene og eier fortsatt en betydelig andel i DNB. I tillegg begynte staten fra andre halvdel av 1990-tallet, via Norges Bank og oljefondet, å kjøpe andeler i utenlandske selskaper.

Mål

Staten eier en rekke selskaper med politiske målsettinger. Mange av de største og viktigste selskapene eies likevel i dag ut fra et mål om høyest mulig avkastning på investert kapital over tid. For enkelte av disse selskapene, slik som blant annet DNB, Telenor og Equinor, er det i tillegg et uttalt mål å bevare nasjonal forankring av hovedkontorene. Høyest mulig avkastning er også målsettingen med plasseringene i SPU.

Praktisering av eierskapet

Det direkte statlige eierskapet utøves av forskjellige departementer gjennom de statseide selskapenes generalforsamling. Dette har vært et retningsgivende prinsipp for eierskapet siden 1945, selv om Statoil/Equinor i midten av 1970-årene ble underlagt særlig kontroll fra Stortinget. Eierskapet til utenlandske selskaper i Statens pensjonsfond utland utøves av Norges Bank Investment Management (NBIM). Den viktigste delen av eierskapsutøvelsen har alltid vært sammensetning av selskapenes styrer.

Staten søker i dag å utøve langsiktig og forutsigbart eierskap i tråd med allment aksepterte eierstyringsprinsipper. Dette innebærer at staten ikke griper inn i selskapenes administrasjon og i den løpende operasjonelle virksomheten og at staten ikke blander sine roller som eier og alminnelig myndighet. Et ønske om forretningsmessig frihet for statsselskapene og å redusere politisk ansvar for statsselskapenes løpende virksomhet, har siden 1945 ligget til grunn for valget av aksjeselskap som organiseringsform for statlig forretningsvirksomhet. Den faktiske eierstyringen har likevel ikke alltid vært like sterkt preget av disse idealene som i dag.

Les mer i Store norske leksikon

Eksterne lenker

Regjeringens temaside om statlig eierskap

Litteratur

Meld. St. 27 2013-14 Et mangfoldig og verdiskapende eierskap
Yair Aharoni (1986). The Evolution and Management of State-Owned Enterprises. Ballinger Publishing Company.
Einar Lie (2012). Norsk økonomisk politikk etter 1905. Universitetsforlaget.
Einar Lie (2014) Egil Myklebust og Harald Norvik. Staten som kapitalist: Rikdom og eierskap for det 21. århundre. Pax.
Pier Angelo Toninelli (red.) (2000). The Rise and Fall of State-Owned Enterprise in the Western World. Cambridge University Press.

Kommentarer

Kommentarer til artikkelen blir synlig for alle. Ikke skriv inn sensitive opplysninger, for eksempel helseopplysninger. Fagansvarlig eller redaktør svarer når de kan. Det kan ta tid før du får svar.

Du må være logget inn for å kommentere.

Fagansvarlig for Økonomisk politikk

Eivind Thomassen

Førsteamanuensis, Universitetet i Sørøst-Norge