Grunnlovas historie

Utgangspunktet for arbeidet var Kieltraktaten av 14. januar 1814, som var ein fredstraktat mellom Sverige og Danmark. Det viktigaste elementet i denne var at den danske kongen avstod sine rettar til fastlands-Noreg, og overdrog dei til den svenske kongen. Som ledd i dette løyste kongen sine norske undersåttar frå den eiden dei hadde avlagt til han og kongehuset.

Christian Frederik som var statthaldar i Noreg, sette seg i spissen for motstanden mot Kieltraktaten og arbeidde for eit sjølvstendig norsk kongedøme. Han meinte han hadde ein arverett til den norske krona, som Frederik 6. ikkje kunne gi avkall på, og ville erklære seg som eineveldig konge på same måte som kongen styrde i Danmark. Seinare ville han eventuelt gi folket ei grunnlov.

Parallelt med at prins Christian Frederik vurderte dette, var den unge sorenskrivaren Christian Magnus Falsen gått i gang med å skrive eit utkast til ei norsk grunnlov i samarbeid med venen sin Johan Gunder Adler. Det er litt usikkert kor tidleg arbeidet byrja, men Falsen innkalla Peder Anker og Georg Sverdrup til gjennomgang av utkastet ca 13. februar. Like etter, den 16. og 17. februar, heldt prinsen eit rådgivande møte med menn av «høieste Rang» på Eidsvoll og etter ganske kraftige og nesten samrøystes råd imot planen hans, avgjorde prinsen at han ikkje ville gjere arverett gjeldande, men heller regjere som regent – fungerande statsoverhovud – og innkalle til ei grunnlovgivande forsamling på Eidsvoll.

Det var den allmenne oppfatninga blant rådgivarane at Frederik 6. ved å løyse nordmennene frå eiden hadde gjeve dei suvereniteten tilbake. Dei meinte at etter dansk-norsk statsrett kunne suvereniteten ikkje overførast til andre, så som til den svenske kongen. Dette gav det rettslege grunnlaget for ei grunnlovgivande forsamling – Riksforsamlinga.

I Riksforsamlinga vart arbeidet med Grunnlova organisert slik at ein særskild konstitusjonskomité med 15 medlemer vart oppnemnd for å lage eit utkast som forsamlinga skulle ta standpunkt til. Falsen vart vald til president i komiteen og Christian Adolph Diriks til sekretær. Andre viktige medlemer var Herman Wedel Jarlsberg, Peter Motzfeldt, Georg Sverdrup og Nicolai Wergeland.

I hovudsak utarbeidde denne komiteen Grunnlova, Komitteen arbeidde på grunnlag av det trykte utkastet frå Adler og Falsen. Først forma komiteen 11 grunnsetningar som vart lagt fram for Riksforsamlinga. Forsamlinga slutta seg heilt til 9 av dei, endra éi og let vere å vedta den om allmenn verneplikt som var svært omstridd. Grunnsetningane vart følgde ved den endelege utforminga av grunnlovsteksten.

Utgangspunktet var at Noreg skulle vere eit «indskrænket og arveligt Monarkie», det skulle vere eit fritt, uavhengig og udeleleg kongerike og regenten skulle føre tittel av konge. I den andre og tredje grunnsetninga vart det fastsett at folket gjennom sine representantar skulle utøve den lovgivande makta og ha retten til å påleggje skattar. Krigs- og fredsretten og retten til å benåde skulle tilhøyre regenten. Eit maktfordelingsprinsipp mellom lovgivande, dømmande og utøvande makt var fastsett i ei grunnsetning.

Så var det tre setningar om ulike fridommar. Desse var trykkefridom, næringsfridom og religionsfridom, men den siste vart svært utvatna og fastslo at den evangelisk-lutherske religion skulle vere statsreligion og at jødar framleis skulle vere nekta tilgjenge til riket (jødeparagrafen). Dei to siste setningane galdt likskap. Heretter skulle ingen få arvelege forrettar, slik som adelsrettar, og verneplikta skulle vere allmenn, men den siste vart altså ikkje vedtatt.

I tillegg til det Adler-Falsenske grunnlovsutkastet i den omarbeidde forma hadde konstitusjonskomiteen mottatt mange andre utkast. I dag er 27 utkast kjende, truleg fanst det endå fleire. Til dels var dei ufullstendige. Dei tre andre mest omfattande var laga av Niels Treschow, Georg Sverdrup og Christopher Anker Bergh og Nikolai Wergeland.

Nesten alle utkasta, bortsett frå nokre bondeutkast som berre tok opp få spørsmål, var prega av utanlandske førebilete. Idéhistorisk var ikkje den norske grunnlova spesiell. Den var ei av svært mange i den store konstitusjonelle perioden, frå den amerikanske sjølvstendefråsegna frå 1776 via den franske revolusjonserklæringa frå 1789, og som enda med Wien-kongressen og ein allmenn konservativ reaksjon i Europa med styrking av tradisjonell kongemakt. Til skilnad frå svært mange vart den norske grunnlova ståande. Og i detaljane har ho si spesifikke utforming. I statsretten er det ofte dei som avgjer. Utforminga er prega av at Eidsvollsmennene kjende godt og valde medvite mellom ulike løysingar som var komne til uttrykk i den internasjonale bølgja. Med endringane hausten 1814 på grunn av den påtvinga unionen med Sverige, vart Grunnlova ståande gjennom 1800-talet. Unionen med Sverige gjorde at nordmennene heldt fast ved Grunnlova slik den var utforma, også i tilfelle der ein kunne ha ønskt seg endringar.

Etter grunnsetningane var vedtatt, utarbeidde komiteen utkast til ei samla grunnlov på 113 paragrafar. At det har skjedd ei sterk omforming i komiteen er tydeleg når ein veit at det Adler-Falsenske grunlovsutkastet var på 226 paragrafar. Under leiing av Falsen har komiteen kutta ut generelle menneskerettsprinsipp og detaljerte reglar som kunne høyre heime i vanleg lov. Grunnlova vart mykje meir praktisk juridisk enn det Adler-Falsenske utkastet.

Når ein skriv om Riksforsamlinga i 1814, lar ein ofte spørsmålet om sjølvstende eller union med Sverige overskygge arbeidet med innhaldet i grunnlova. I dette gjekk motsetningane ofte langs andre linjer. Det er påfallande at den endelege Grunnlova vart meir demokratisk enn nokon av utkasta. Ein eigen dynamikk må ha prega arbeidet etter kvart som det vart drive hardt framover. Ein del spørsmål galdt reine klassemotsetningar, som spørsmålet om stemmevekta for folk på landet i motsetning til i byane, kor vid stemmerett skulle vere, oppheving av adelsrettar og spørsmålet om verneplikt for alle eller berre for bøndene.

Forholdet til den nye kongemakta var eit gjennomgåande stridstema. Skulle lover kunne vedtakast av nasjonalforsamlinga utan vetorett frå den utøvande makta? Ordninga vart at kongen kunne leggje ned veto mot lovvedtak to gonger, i to påfølgjande storting. Tredje gong laut kongen bøye seg. Også i lovgivinga fekk folkeforsamlinga siste ordet. På Riksforsamlinga hadde mange ønskt endå meir redusert vetorett.

I Stortinget var det òg ei maktfordeling. For lovvedtak etablerte Riksforsamlinga ei tokammerordning med Odelsting og Lagting som stod ved lag til 2009. Eittkammersystem samsvarte best med krava frå den franske revolusjon. Tokammerordninga var likevel velkjend. USA hadde ei sterk slik ordning med representanthuset og senatet i kongressen. Adler og Falsen bygde sitt utkast på ordninga i USA. Konstitusjonskomiteen valde eit såkalla kvasi-tokammersystem der begge kammera var baserte på det same stortingsvalet. Lagtinget vart ikkje overhus. Og fleirtalet i Riksforsamlinga kortslutta jamvel denne ordninga. Dei fastsette at ved usemje mellom kammera kunne Stortinget i plenum ved tredje runde vedta lover med 2/3 fleirtal. Lagtinget fekk altså ikkje ha vetorett. Denne voteringa viser òg at skiljelinjene på Eidsvoll gjekk på ulike måtar. Leiarane for både sjølvstendepartiet og unionspartiet, Christian Magnus Falsen og Herman Wedel Jarlsberg, stod samla, ment tapte mot dei meir radikale.

Over statsfinansane gav Grunnlova Stortinget stor makt. Skattlegging skulle skje utan at Kongen tok del i vedtaket. Likeeins fekk Stortinget løyvingsretten til ”Stats-Udgifterne”. Det gjaldt òg løyvingar til hoffet og til statsgasjar. Kongen kunne heller ikkje låne på statens rekning utan stortingsvedtak.

Samla sett var Stortinget mektig med dei kompetansane som var tildelte i Grunnlova. Det er påfallande når stemmerett samstundes vart så vid – omlag 40 % av alle menn over 25 år. Ved internasjonale samanlikningar av demokratiseringsgrad er det viktig både å sjå på røysterett og den makta som er tillagd det folkevalde organet.

Eit grunnleggjande brot med eineveldet var at det nye Stortinget vart eit ope forum. Forhandlingane skulle haldast for opne dører og representantane kunne ikkje ”drages til Ansvar for deres der yttrede Meninger”. Dette førte til open politisk debatt mellom representantar frå ulike samfunnsklassar midt i hovudstaden, med ei veldig kulturell endring av offentlegheita. Debattar vart refererte i aviser og kommenterte i flygeblad.

Men kongemakta vart heller ikkje utan kompetansar. Den fekk ei sterk sjølvstendig stilling m.a. med initiativrett til lovgiving, rett til å gi provisoriske anordningar og utsetjande veto og få spesifikke restriksjonar på den utøvande makta. Provisoriske anordningar, mellombels lovgiving, var viktige i eit system der Stortinget berre møtte kvart tredje år.

For det som tradisjonelt vart oppfatta som politikk, utanrikspolitikken, var det ingen restriksjonar for kongen, men inngåtte traktatar skulle leggjast fram for Stortinget.Eidsvollgrunnlova føresette òg ein eigen utanriksminister. Dette vart annleis i unionen.

1800-talet er i Europa og USA eit hundreår for økonomisk fridom. Meir enn andre grunnlover inneheldt 1814-grunnlova også ein økonomisk konstitusjon. Næringsfridom vart fastsett i ein eigen regel: ”Nye og bestandige Indskrænkninger i Næringsfriheden bør ikke tilstedes nogen for Fremtiden.” Dette var ein freistnad på å etablere eit grunnprinsipp for samfunnsøkonomien. Einveldet hadde vore eit gjennomført privilegiumsamfunn med einerettar og monopol på handel og sagbruk osb. Det mest revolusjonære framlegget om oppheving av alle eksisterande privilegium vart likevel ikkje vedteke. Oppheving skjedde ved skrittvis framrykking mot midten av hundreåret.

Ein stad gjekk grensa. Marknadsfridom for omsetning av jord ville Riksforsamlinga ikkje ha. I staden vart det vedteke grunnlovsforbod mot oppheving av odelsretten. Dette var viktigare enn ein skulle tru. Eigedomsretten til jord var sentral i ein jordbruksøkonomi. Før 1814 hadde odelsretten vore kritisert som umoderne og ikkje i tråd med naturrettslege og liberalistiske krav. I Grunnlova vart han i staden forsterka. Dette må ha hatt sterk innverknad på den seinare økonomiske utviklinga. Odelsrett er ein løysingsrett for slekta og dermed ei sterk avgrensing for omsetninga av jord. Å hindre framveksten av ein open marknad for jord ville hindre jordoppsamling og styrke likskapen i samfunnet.

Hovuddraga i 17. maigrunnlova vart ståande etter tapet mot Sverige. Det overordentlege stortinget hausten 1814 som vedtok unionen, vedtok både endringar som var nødvendige for å etablere den og føresegner til vern for Noreg mot Sverige og mot kongen. Unionen var svært avgrensa. Berre forsvars- og utanrikspolitikken var felles. I tillegg var same person både svensk konge og norsk konge. Det er denne reviderte Grunnlova (novembergrunnlova) som i hovudsak galdt til unionsoppløysinga i 1905.

Til dei nødvendige endringane høyrde reglar om visekonge eller statthaldar i Christiania, om særskild statsrådsavdeling hos kongen i Stockholm med norsk statsminister og to andre statsrådar, om situasjonen når kongen døyr, og, viktig, stryking av paragrafen om den norske utanriksministeren.

Til verneføresegnene høyrde krav om regjeringsbehandling av krigslysing, om bruken av norske troppar, om bruk av norsk språk i ulike samanhengar (omgrepet norsk språk vart skapt her) og fleire viktige reglar for å skilje norske statsfinansar frå dei svenske: Den norske statskassa skulle bli i Noreg og berre brukast til ”Norges Tarv”, den norske stat var berre ansvarleg for den norske statsgjelda, Noreg skulle ha eigen nasjonalbank og sjølvstendig pengevesen (Sverige skulle ikkje økonomisk kunne tene på unionen), og på symbolnivået kom ein regel om norsk flagg.

Bortsett frå utanrikspolitikken og militæret galdt ingen av endringane sentrale spørsmål i Grunnlova, så som veto ved grunnlovsendring eller vedtak i det samla Stortinget eller absolutt veto ved vanlege lover og maktfordelinga elles.

Den radikale karakteren i Grunnlova blir tydeleg med utspelet til kong Karl Johan i 1821 om å endre fleire sentrale punkt. Han gjorde framlegg om absolutt vetorett for kongen ved lovvedtak, kongeleg rett til å oppløyse Stortinget, rett til å gi alle embetsmenn unntatt dommarar avskjed, rett til å utnemne presidentane i Storting, Odelsting og Lagting, innføring av kongeleg tiltalerett og rett til å endra samansetning av (den politiserte) Riksretten, og rett til å tildele arveleg adelsskap. Stortinget forkasta alle utspela frå kongen i 1824 og heldt deretter stort sett fast ved novembergrunnlova til unionsoppløysinga i 1905.

Unionen styrkte Stortinget som organ og Grunnlova og Stortinget som symbol fordi Noreg stod utan ein eigen nasjonalt samlande konge. Grunnlova vart det permanente nasjonale symbolet på same måten som i USA.

• Riksforsamlinga på Eidsvoll 1814
• Riksforsamlinga på Eidsvoll – representantane
• 1814 – Det selvstendige Noregs fødsel

• Stortingsarkivet: 17. mai-grunnlova (pdf)