Krig og konflikt har preget Afghanistans nære historie. I 1973 ble kongen avsatt i et kupp. I 1979 ble landet invadert av Sovjetunionen Etter at den sovjetstøttede demokratiske republikken Afghanistan brøt sammen i 1992, ble Afghanistan kastet ut i en borgerkrig mellom konkurrerende mujahedin-krigsherrer.

Den islamske fundamentalistiske bevegelsen Taliban dukket etterhvert opp som en styrke som var i stand til å bringe orden til landet. Taliban proklamerte Afghanistan som et islamsk emirat i 1996, og fra 2000 kontrollerte Taliban mesteparten av landet.

Osama bin Laden, lederen for terroristnettverket al-Qaida, fikk bruke Afghanistan som fristed for treningsleirer for sine krigere, og ble en viktig støttespiller for Taliban-regimet. 7. oktober 2001 startet USA bombing i Afghanistan. Hensikten var å tilintetgjøre Taliban som hadde huset Osama Bin Laden og al-Qaida, nettverket som stod bak angrepet på USA 11. september samme år. Sammen med Nordalliansen sørget de for Talibans fall to måneder senere.

11. september 2001 ble USA utsatt for et terrorangrep der nesten 3000 mennesker ble drept. Lederen for al-QaidaOsama bin Laden, ble antatt å være hovedmann bak angrepet. Allerede før angrepet 11. september innså Taliban-ledelsen at deres samarbeid med Osama bin Laden kunne gi dem problemer. Men blant annet fordi USA ikke anerkjente Taliban var det umulig å få til en dialog om hva som skulle gjøres med bin Laden.

Etter terrorangrepene krevde amerikanske myndigheter al-Qaida-lederen utlevert, men Taliban avviste dette med henvisning til at det ikke forelå bevis for bin Ladens delaktighet i angrepene. Taliban foreslo at organisasjonen Den islamske konferanse skulle få vurdere rettslige tiltak mot bin Laden, men forslaget ble avvist som lite troverdig av USA. Taliban foreslo også at bin Laden skulle stilles for en afghansk domstol, forutsatt at det ble fremlagt bevis mot ham. På amerikansk hold ble også dette forslaget avvist.

I oktober 2001 ble en omfattende USA-ledet militæraksjon, Operation Enduring Freedom (OEF), iverksatt i Afghanistan. Målet var å ramme al-Qaida og Taliban, som ble ansett som medskyldige fordi de hadde latt al-Qaida bruke landet som operasjonsbase. Aksjonen startet med etterretning og militær mobilisering, og fortsatte fra 7. oktober med bombetokt. I første rekke var disse rettet mot områder hvor man antok at Taliban og al-Qaida hadde sine baser. Militæraksjonen fikk fullmakt fra FN og bred internasjonal støtte, og flere NATO-land bisto med militært utstyr og personell. Dette gjaldt blant annet Norge.

USA ga gradvis militær støtte til Nordalliansen, en paraplyorganisasjon av flere grupper som kjempet mot Taliban-regimet. I løpet av en måned var store deler av Talibans styrker nedkjempet og tatt av dage, andre deler overga seg. Nordalliansen fikk kontrollen med Kabul 12. november. Osama bin Laden ble imidlertid ikke lokalisert. 

Grunnlaget for en ny afghansk stat og nye demokratiske institusjoner ble lagt på en internasjonal konferanse i regi av FN i Bonn desember 2001. En afghansk interimregjering ledet av Hamid Karzai, og en loya jirga, et tradisjonelt tingmøte, som skulle velge statsoverhode og overgangsregjering ble utpekt. Det ble bestemt at president- og parlamentsvalg skulle holdes innen to år etter opprettelsen av overgangsregjeringen. 

Samtidig fortsatte de militære aksjonene i Afghanistan, med såkalte «koalisjonsstyrker» på ca. 11 500 mann, som jaktet på bin Laden og rester av Taliban-militsen. Aksjonene var ledet av USA, men fikk støtte fra andre NATO-land. Norge deltok i en seksmåneders periode med F-16 kampfly fra en base i Kirgisistan, samt med mindre spesialenheter i koalisjonsstyrkene frem til høsten 2003.

Ved siden av USAs koalisjonsstyrker opererte en NATO-ledet internasjonal styrke, ISAF (International Security Assistance Force). ISAF ble desember 2001 utstasjonert i Kabul for å beskytte den provisoriske regjeringen og opprettholde orden. ISAF fikk senere et utvidet landsdekkende mandat.

I 2004 fikk Afghanistan ny grunnlov. Det ble etablert en presidentstyrt statsform med en todelt nasjonalforsamling; Overhuset (Meshrano Jirga) og Underhuset (Wolesi Jirga). Valg på president og nasjonalforsamling ble holdt i henholdsvis 2004 og 2005. Hamid Karzai ble valgt til president gjennom et demokratisk valg i 2004. Valgdeltakelsen under presidentvalget var på 70 prosent og et høydepunkt i Karzais presidentkarriere.

Parlamentsvalgene i 2005 var mer problematiske, og tidligere militskommandanter og personer tilknyttet de gamle mujahedinpartiene sikret seg raskt tilgang til komiteer og ledende posisjoner i nasjonalforsamlingen.

Grunnloven i Afghanistan slår fast at landet består av 34 provinser og 398 distrikter, med en desentralisert administrasjon. Styringsstrukturen er imidlertid svak, uten separate budsjetter på provins- eller distriktsnivå. Makt er sentralisert og personfokusert. Provinsguvernører (Wali) og distriktsguvernører (Uluswal) er nominert av presidenten og er under hans autoritet. De sentrale ministeriene i Kabul har liten kapasitet til å levere tjenester til lokalbefolkningen utenfor hovedstaden.

Grunnloven gir et rettslig rammeverk for å fremme menneskerettigheter. Grunnloven gir kvinner like rettigheter til å stemme ved valg, og kvinner er garantert 25 prosent av setene i nasjonalforsamlingen. I 2005 var det flere kvinner i nasjonalforsamlingen enn noen gang før i Afghanistans historie. Kvinner utgjorde 68 av 249 medlemmer i underhuset og 23 av 102 medlemmer i overhuset, delvis takket et kvotesystem. Men kvinnene utgjorde ikke en samlet gruppe, og ble dominert av konservative og religiøse krefter.

Internasjonale organisasjoner som ønsket å fremme kvinnenes stilling understreket regjeringens forpliktelser under FNs menneskerettighetserklæring og FNs kvinnekonvensjon (CEDAW). Etter lang diskusjon ble loven om å forby vold mot kvinner, blant annet etter påtrykk fra Norge, signert av Karzai i 2009.

Mens Karzai-styret, med utenlandsk bistand, forsøkte å bygge opp igjen statlige styringsorganer, var forholdene usikre og farlige i deler av landet. I flere provinser var det lovløse tilstander med rivaliserende krigsherrer som utkjempet blodige kamper. Narkotikatrafikk og annen kriminalitet viste sterkt økende tendens. Dramatisk vekst i opiumproduksjonen vakte særlig bekymring. Opiumavlingen i 2003 ble av FNs narkotikaprogram anslått til 3600 tonn, 76 prosent av verdens samlede produksjon. 

I 2007 utga United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) en rapport som viste at inntektene fra narkotikahandelen utgjorde 53 prosent av bruttonasjonalproduktet. Kreftene bak narkotikaøkonomien var mange og mektige, og narkomafiaens nettverk strakte seg langt inn i den afghanske regjering, politi og rettsvesen. Narkotikasektoren representerte en enorm illegal maktstruktur, som holdt liv i kriminalitet, korrupsjon og vold og undergravde statsbyggingsprosessen.

Perioden fra 2002 til 2005 var preget av framgang i bygging av institusjoner i Afghanistan. Regimeskiftet utløste et ønske fra FN og det internasjonale samfunnet om å støtte den afghanske statsbyggingen. I mars 2004 ble det avholdt en konferanse i Berlin der afghanske myndigheter presenterte en overgangsplan for landet etter konflikten. På konferansen forpliktet givere – en rekke land og organisasjoner – seg til å gi økonomisk støtte til rehabiliterings- og rekonstruksjonsprosjekter i løpet av en treårsperiode (2004–07). Påfølgende internasjonale konferanser skulle tilføye nye og økende bevilgninger til det afghanske militæret og til sivil utvikling og forvaltning. 

Den utenlandske bistanden var tidlig med på å skape avhengighet, og en stor del av midlene ble i de første årene kanalisert utenom afghanske myndigheter. Økonomien ble likevel mer stabil og finanssystemet styrket, og programmer for sosial utvikling, spesielt innen helse og utdanning ble iverksatt. Både narkotikaøkonomien, den kraftige veksten i utenlandsk bistand samt økningen i kontrakter gitt av utenlandske organisasjoner og militære styrker, førte imidlertid til utbredt korrupsjon. Karzai var ikke i stand til å iverksette antikorrupsjonstiltak eller å avsette korrupte ministre. Av 168 land vurdert av Transparency International for korrupsjon i offentlig sektor i 2015, ble Afghanistan rangert som nr. 166, og den omfattende korrupsjonen har forkludret statsbyggingsprosjektet.

Taliban, som framsto som nedkjempet i 2004, regrupperte seg i grenseområder mellom Afghanistan og Pakistan, og konflikten intensiverte seg igjen i 2005. Fra 2006 ble det åpenbart at Taliban hadde bygget opp betydelig militær kapasitet. Utvidelsen av ISAFs operasjonsområde til sørlige og østlige områder av landet møtte uventet sterk motstand, og økningen av internasjonale og nasjonale soldater styrket konfliktnivået. Mange pashtunere mente de kjempet mot en okkupasjon av fremmede styrker i møte med ISAF. Taliban-opprøret hadde også støtte i nabolandet Pakistan som ønsket å opprettholde Taliban som politisk aktør, selv om forholdet var komplisert.  

I 2014 sto opprøret sterkere enn noen gang etter 2001. Taliban gjennomførte dette året bakkeoffensiver som sikret territorial kontroll, og ulike kilder antar at Taliban i dag (2016) kontrollerer om lag 30–60 prosent av landet.

I 2008 ble Afghanistans første nasjonale utviklingsstrategi (Afghanistan National Development Strategy, ANDS 2008-2013) godkjent av parlamentet. Dette var den første av en serie nasjonale strategier utviklet for å møte landets behov som en nasjon. Strategien skulle blant annet gi en plan for å redusere fattigdom (Poverty Reduction Strategy Paper), bidra til en «afghanisering» av styret i landet, og gi en overgang til stabilitet, bærekraftig vekst og utvikling.   

Hovedpilarene i strategien var satsing på sikkerhet, godt styresett, lov og rett, menneskerettigheter og økonomisk og sosial utvikling. Seks tverrgående områder ble definert som sentrale for å kunne nå Afghanistans «tusenårsmål»: narkotikabekjempelse, anti-korrupsjonsarbeid, kapasitetsutvikling innen de fleste sektorer, likestilling mellom kjønn, bærekraftig natur- og ressursforvaltning og regionalt samarbeid. Kostnaden var beregnet til 50 milliarder amerikanske dollar, hvorav 87 prosent ble forventet fra det internasjonale givermiljøet.

En ny valgrunde på president og provinsråd ble avholdt i 2009. Selv om presidentvalget ble omdiskutert, ble Hamid Karzai gjenvalgt til en andre, og siste periode, som president. I september 2010 ble valg til et nytt parlament avholdt. For første gang ble valgene gjennomført av Afghanistans uavhengige valgkomite, Independent Election Commission (IEC). 

Parlamentsvalget i 2010, og den senere innsettelsen av parlamentet, forårsaket spenninger mellom etniske grupper etter beskyldninger om valgfusk, spesielt i sørlige deler av landet. Det ble hevdet at landets største etniske gruppe, pashtunerne, ble gitt en for liten representasjon, noe som nesten førte til konstitusjonell krise.

2010 ble et viktig år for Afghanistan. I januar ble det avholdt en konferanse i London, med Storbritannia, FN og afghanske myndigheter som vertskap, hvor utenriksministre og representanter fra mer enn 70 land og internasjonale organisasjoner møttes. Det ble enighet om å prioritere de viktigste målene i strategien fra 2008 (ANDS). 

Oppfølgingen skjedde på en internasjonal konferanse i Kabul i juli samme år, også kalt «Kabulprosessen». Denne prosessen resulterte i utviklingen av 23 nasjonale prioritetsprogrammer (NPPs) med målsetting om bedre økonomisk vekst og jobbskaping. Senere samme år startet NATO-møtet i Lisboa diskusjonene om å redusere tilstedeværelsen av internasjonale militære styrker i Afghanistan.

Den regionale «Istanbulprosessen» startet i 2011. Den resulterte i at 13 land ble enige om å støtte Afghanistan i utviklingen av en rekke aktiviteter for å stabilisere landet innen 2014, da det var forventet at de utenlandske militære styrkene trakk seg ut. Målsettingen var blant annet å bekjempe narkotikahandel, terrorisme, fattigdom og ekstremisme, og å bli enige om en plan som omfattet alt fra bygging av veier og jernbane til styrkede grensekontroller. På et møte i Kazakhstan i 2013 ble det vedtatt en deklarasjon som støttet tilbaketrekning av de internasjonale styrkene innen 2014. 

NATO-alliansen ønsket å trekke tilbake utenlandske styrker innen slutten av 2014. I 2011 begynte ISAF prosessen med overføring av sikkerhetsansvar til afghanske styrker (Afghan National Security Forces) og politi, senere fulgt opp på NATO-konferansen i Chicago i 2012. Dette førte til at både myndigheter og internasjonale partnere i større grad vektla forutsetningene for langsiktig utvikling. På en konferanse i Tokyo samme år ble de involverte parter enige om at omfattende støtte fra internasjonale giverland var nødvendig de neste fire årene. De fleste forpliktelsene gjaldt områder innen godt styresett, lov og rett, økonomisk ansvarlighet og sosial og økonomisk utvikling.

I april 2014 ble Afghanistans tredje presidentvalg avholdt. Ashraf Ghani ble erklært som vinner, men valget ble omstridt og etterfulgt av protester fra Abdullah, den nærmeste konkurrenten til presidentvervet. Etter en USA-ledet forhandling, og en langvarig prosess, ble Ghani utnevnt til president, og Abdullah fikk en nyoppnevnt posisjon som Chief Executive Officer (i praksis statsminister, en posisjon som ikke finnes i den afghanske grunnloven).

Prosessen reduserte imidlertid det afghanske folks tillit til myndighetene, og svekket statlige institusjoner ytterligere. Etablering av samlingsregjeringen «National Unity Government» forhindret politisk kollaps, men etablerte samtidig en maktstruktur med uklare ansvarsforhold, og førte til interne maktkamper.

I 2014 trakk ISAF sine internasjonale styrker ut fra alle militærbaser, og overførte ansvaret for nasjonal  sikkerhet til afghanske sikkerhetsstyrker og myndigheter. Til tross for opplæring og trening er det afghanske militæret fremdeles svakt, og derfor ikke godt rustet til å overta ansvaret. 

I 2015 møttes Ghani, Abdullah og president Barack Obama i USA. Etter dette annonserte Obama ny enighet om fortsatt tilstedeværelse av 10 000 soldater inntil 2016, i motsetning til 5000 som tidligere avtalt.  

Til tross for store sivile og militære investeringer i Afghanistan har Talibans innflytelse og støtte økt i flere provinser. Årsakene er blant annet folks misnøye med myndighetenes politikk, fattigdom, utbredt korrupsjon, mangel på lov og rett og motstand mot vestlig innflytelse. En annen årsak er at afghanske sikkerhetsstyrker ikke klarer å bidra til styrket sikkerhet og beskyttelse av lokalbefolkningen i en periode med økende misnøye og spenningsintensitet. 

I 2010 opprettet daværende president Karzai «Afghanistans øverste fredsråd» (The Afghanistan High Peace Council, HPC) for å lede forhandlingene med Taliban. Medlemmene omfattet også Taliban-medlemmer. Rådet har spilt en viktig rolle i forsøket på formelle og uformelle samtaler med opprørsgruppene for forsoning og reintegrering. 

Talibans politiske kontor, ble opprettet i DohaQatar 2013 i forbindelse med fredssamtalene med Afghanistan. Flere forsøk på forhandlinger med Taliban har imidlertid ikke ført fram, blant annet på grunn av splittelser innad i Taliban. Inntil 2015 styrte en relativt enhetlig gruppe innen Taliban sine operasjoner i Afghanistan fra grenseområdene i Pakistan, med base i Quetta. Men bekreftelsen om Mohammad Omars død i 2015, og innsettelse av ny leder, Akhtar Mohammed Mansour, førte til økte spenninger i organisasjonen.   

I 2016 ble firergruppen («The Quadrilateral Coordination Group») bestående av representanter fra Afghanistan, Kina, Pakistan og USA dannet, for å gjenopplive fredsprosessen mellom afghanske myndighetene og Taliban. Første møte ble holdt i Islamabad i januar. Foreløpig har samtalene gitt lite resultat. Splittelsen i Taliban ble ytterligere intensivert etter at den nye lederen, Akhtar Mohammed Mansour, ble drept i et droneangrep i Pakistan i 2016, og Haibatullah Akhundzada ble valgt til ny leder i Taliban. Akhundzada er en religiøs lærd, kjent for å gi offentlige uttalelser som rettferdiggjør Talibans eksistens, og gruppens kamp mot den afghanske regjeringen og tilstedeværelsen av utenlandske styrker i landet.

UNDP’s Human Development Index (HDI) viser at bistandsinnsatsen i perioden 2001–14 har gitt noen målbare resultater. Infrastruktur, tilgang til helsetjenester, utdanning og mat var i 2014 langt bedre enn i 2001. Levealderen har økt, og mødre- og barnedødelighet er betydelig redusert. Flere barn har nå tilgang til utdanning enn noen gang tidligere i afghansk historie.  

Ifølge tall fra Verdensbanken (2011) doblet bruttonasjonalproduktet seg i Afghanistan fra 2001 til 2011. Offentlig forvaltning endret seg, og inflasjonen holdt seg lav. Den økonomiske veksten løftet mange afghanere ut av fattigdom. Men veksten var ulikt fordelt, og mye av den basert på vestlig tilstedeværelse. Politisk ustabilitet og tilbaketrekning av utenlandske styrker bidro til kraftig reduksjon i økonomisk vekst, og andelen fattige i befolkningen var ifølge UNDP 59 prosent i 2015. Tall fra Verdensbanken i 2016 angir at arbeidsledigheten har steget fra 25 prosent i 2014 til 40 prosent i 2015.

Afghanistan har en svært ung befolkning, ifølge ILO er 68 prosent av innbyggerne under 25 år. Arbeidsledigheten i denne gruppen er svært høy. Fattigdom, arbeidsledighet, konflikt og håpløshet fører til at mange unge arbeidsledige menn emigrerer. I 2015 flyktet 150 000 afghanere ut av landet, og 800 000 er registrert som internt fordrevne i eget land. 

Sikkerhetssituasjonen har også forverret seg betraktelig. FN registrerte 11 000 drepte eller skadede sivile i 2015, det høyeste antallet etter at FN startet registrering i 2008. 

I juni 2016 presenterte et utvalgt ledet av Bjørn Tore Godal evalueringsrapporten «En god alliert – Norge i Afghanistan 2001–2014» Rapporten konkluderer med at etter mange års internasjonal innsats er situasjonen i Afghanistan nedslående. Taliban står sterkere enn noen gang siden 2001. Målet om å bygge en stabil og demokratisk afghansk stat er ikke nådd, og i det store bildet har Norges innsats ikke gjort en betydelig forskjell. 

Evalueringsrapporten presenterer et helhetlig bilde av Norges innsats innen forsvar, etterretning, utviklingspolitikk og forvaltning, og stiller spørsmål om hva Norge har lært av innsatsen i Afghanistan. Svaret på dette spørsmålet regnes som vesentlig for utvikling av fremtidig norsk politikk for innsats i sårbare stater.  

  • Eide, Kai (2010). Høyt spill om Afghanistan. Cappelen Damm.
  • Suhrke, Astrid (2011). Eksperimentet Afghanistan. Det internasjonale engasjementet etter Taliban-regimets fall, Spartacus
  • NOU 2016:8 (2016). En god alliert – Norge i Afghanistan 2001-2014. 

Foreslå endringer i tekst

Foreslå bilder til artikkelen

Kommentarer

Har du spørsmål om artikkelen? Skriv her, så får du svar fra fagansvarlig eller redaktør.

Du må være logget inn for å kommentere.